سندی که ابهامهای حقوقیاش پس از سالها همچنان پابرجاست
عواقب کنوانسیون خزر بر اهرمهای اقتدار ایران
گروه سیاسی
ارسال لایحه کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر به دولت و احتمال بررسی آن در مجلس شورای اسلامی، پس از سالها مسکوت ماندن این سند، بار دیگر پرونده یکی از مناقشهبرانگیزترین موضوعات حقوقی و ژئوپلیتیکی ایران را به متن تحولات سیاسی کشور بازگردانده است؛ آن هم در شرایطی که جمهوری اسلامی ایران در یکی از حساسترین مقاطع امنیتی سالهای اخیر قرار دارد و همزمان با تحولات گسترده در منطقه، موضوع حاکمیت ملی، تمامیت ارضی و نحوه صیانت از حقوق کشور در پهنههای آبی پیرامونی، بیش از گذشته اهمیت پیدا کرده است. کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر که در سال ۱۳۹۷ در آکتائو به امضای پنج کشور ساحلی رسید، قرار بود چارچوبی جامع برای تعیین وضعیت حقوقی این پهنه آبی ایجاد کند؛ با این حال، بخشهایی از آن همچنان محل اختلاف نظر و پرسشهای جدی حقوقی است و مهمترین مناقشه نیز به چگونگی تعیین بستر و زیر بستر، مرزهای آبی، خط مبدأ و آثار حقوقی توافقات دوجانبه و چندجانبه کشورهای ساحلی بازمیگردد.
در شرایطی که هنوز برخی از مهمترین مسائل مربوط به تعیین حدود دقیق حقوق ایران در دریای خزر نهایی نشده، این پرسش اساسی مطرح است که آیا تصویب کنوانسیون در وضعیت فعلی میتواند به تثبیت حقوق ایران کمک کند یا برعکس، بخشی از ظرفیتها و اهرمهای حقوقی کشور را در مذاکرات آینده محدود خواهد کرد. حساسیت این موضوع زمانی بیشتر میشود که بدانیم در دهههای گذشته و پس از فروپاشی شوروی، برخی کشورهای ساحلی خزر اقدام به انعقاد توافقهایی برای تعیین تکلیف بستر و زیر بستر این دریا کردهاند؛ توافقهایی که جمهوری اسلامی ایران هیچگاه آنها را به رسمیت نشناخته است، اما منتقدان کنوانسیون معتقدند برخی مواد آن میتواند بهطور غیرمستقیم مبنایی برای پذیرش آثار حقوقی این توافقات ایجاد کند. افزون بر این، ابهام درباره خط مبدأ ایران و چگونگی محاسبه آبهای سرزمینی و سایر مناطق دریایی، یکی دیگر از مسائلی است که میتواند در تعیین سهم و دامنه اعمال حاکمیت کشور در این پهنه آبی نقش تعیینکننده داشته باشد.
در سوی دیگر، موافقان کنوانسیون بر برخی ظرفیتهای آن، از جمله تثبیت چارچوب حقوقی دریای خزر، تقویت همکاری و امنیت میان پنج کشور ساحلی و بهویژه ممنوعیت حضور نظامی کشورهای غیرساحلی تأکید میکنند. اما حتی در همین بخش نیز این پرسش مطرح است که آیا تبدیل یک وضعیت عملاً موجود به یک تعهد حقوقی الزامآور را باید یک امتیاز جدید برای ایران تلقی کرد یا صرفاً تثبیت وضعیتی دانست که پیش از این نیز به دلیل ویژگیهای جغرافیایی و امنیتی دریای خزر برقرار بوده است.
از این منظر، مسأله فقط تصویب یا عدم تصویب یک کنوانسیون نیست؛ بلکه سخن بر سر این است که ایران با پذیرش این سند دقیقاً چه حقوقی را تثبیت میکند، چه تعهداتی را میپذیرد، چه اختلافاتی را به آینده و توافقات بعدی میان کشورهای ساحلی واگذار میکند و آیا پس از تصویب، امکان طرح برخی ادعاها و اعتراضات حقوقی همچنان برای تهران محفوظ خواهد ماند یا نه. اکنون که لایحه بار دیگر در مسیر بررسی قرار گرفته، ضرورت دارد پیش از هر تصمیم، مفاد آن نه صرفاً از منظر سیاسی و دیپلماتیک، بلکه با رویکردی دقیق و چندلایه از حیث حقوق بینالملل، منافع ملی، امنیت منطقهای، اقتصاد انرژی و ژئوپلیتیک دریای خزر بررسی شود. در همین چارچوب، در گفتوگویی تفصیلی با مهدی سیف تبریزی، ابعاد و ابهامات حقوقی و امنیتی این کنوانسیون، از سرنوشت حقوق تاریخی ایران و نسبت آن با قراردادهای ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ گرفته تا مسئله بستر و زیر بستر، خط مبدأ و بندهای مرتبط با حضور نظامی کشورهای غیرساحلی، مورد بررسی قرار گرفته است.
به گزارش مهر، ارسال لایحه کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر به دولت و زمزمه ارسال آن به مجلس شورای اسلامی، پس از سالها بلاتکلیفی، بار دیگر بحث درباره رژیم حقوقی این پهنه آبی را به یکی از موضوعات مهم سیاسی و حقوقی کشور تبدیل کرده است. موافقان، تصویب کنوانسیون را گامی برای تثبیت رژیم حقوقی خزر، تقویت امنیت کشورهای ساحلی و جلوگیری از حضور نظامی کشورهای غیرساحلی میدانند؛ در مقابل، منتقدان نسبت به پیامدهای برخی مواد آن برای حقوق ایران، تعیین حدود بستر و زیر بستر، خط مبدأ، پروژههای انتقال انرژی و وضعیت امنیتی منطقه پرسشهایی جدی مطرح میکنند.
در شرایطی که منطقه شاهد تحولات امنیتی گستردهای است و همزمان مناسبات جمهوری آذربایجان، روسیه، ترکیه و کشورهای آسیای مرکزی نیز دستخوش تغییرات مهمی شده، این پرسش اهمیت بیشتری پیدا کرده است که تصویب کنوانسیون چه حقوقی برای ایران ایجاد میکند و در مقابل، چه اهرمهایی را ممکن است از کشور بگیرد؟
در همین زمینه، با مهدی سیف تبریزی درباره ابعاد حقوقی، امنیتی، اقتصادی و ژئوپلیتیکی کنوانسیون حقوقی دریای خزر به گفتوگو نشستیم.
سؤال: در ابتدای بحث، برای آشنایی بیشتر مخاطبان، توضیحی کلی درباره کنوانسیون حقوقی دریای خزر بفرمایید. همچنین با توجه به اینکه در شرایط فعلی، منطقه غرب آسیا درگیر تحولات و جنگ میان ایران، آمریکا و رژیم صهیونیستی است، چه شد که موضوع این کنوانسیون در چنین مقطعی بار دیگر مطرح و به یکی از اخبار مهم روز تبدیل شد؟
اجازه بدهید ابتدا سلامی عرض کنم خدمت شما و بینندگان این برنامه در خبرگزاری مهر. خیلی ممنونم از شما که به بررسی این موضوع و لایههای مختلف آن می پردازید.
فکر میکنم یکی از بزرگترین پرسشهایی که در حال حاضر برای بسیاری از کارشناسان حوزه مسائل داخلی، سیاسی و بینالملل مطرح است، این است که اساساً در شرایط فعلی چه ضرورتی وجود داشت که دولت، آن هم با این فوریت، لایحه کنوانسیون حقوقی دریای خزر را به مجلس شورای اسلامی ارسال کند؟ حداقل هفت یا هشت سال از زمان امضای این کنوانسیون توسط دولت وقت گذشته است. در همان مقطع نیز مجلس شورای اسلامی و کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی، به دلایل مختلف و با توجه به ابهامات و مشکلاتی که در این سند وجود داشت، با آن موافقت نکردند و ایرادات و ملاحظاتی نسبت به آن مطرح شد.
نکته مهم این است که تا امروز بسیاری از این ابهامات و ایرادات، بهصورت شفاف و اساسی برطرف نشدهاند. در واقع، بندها و مواد مختلف این کنوانسیون همچنان محل بحث و سؤال هستند. با وجود این، دولت در شرایطی که کشور درگیر یک جنگ است و هنوز تکلیف بسیاری از مسائل مربوط به جنگ با رژیم صهیونیستی و آمریکا مشخص نشده، تصمیم گرفته است این لایحه را در چنین مقطعی به مجلس ارسال کند. این در حالی است که یکی از مهمترین موضوعات روز کشور، مسئله حاکمیت و مدیریت ایران بر تنگه هرمز و ابعاد حقوقی و سرزمینی آن است.
از سوی دیگر، مجلس شورای اسلامی نیز در شرایط فعلی با محدودیتها و معذوریتهای امنیتی خاصی مواجه است. طبیعتاً در چنین وضعیتی، برگزاری جلسات کارشناسی گسترده، بررسی دقیق ابعاد حقوقی، امنیتی و ژئوپلیتیکی کنوانسیون و دعوت از کارشناسان مختلف، مانند شرایط عادی امکانپذیر نیست. بنابراین به نظر میرسد دولت با ارسال این لایحه، عملاً فشار و فوریتی را متوجه مجلس کرده است که کنوانسیون در شرایطی خاص بررسی و تصویب شود؛ در حالی که به اعتقاد من، این سند همچنان دارای ابهامات و ایرادات جدی است. اگر بخواهیم دقیقتر به محتوای کنوانسیون نگاه کنیم، میتوان گفت بهجز یکی دو بندی که دولت و وزارت امور خارجه از آنها بهعنوان دستاورد و حتی «برگ برنده» ایران یاد میکنند که البته درباره همان موارد نیز بحث و نقدهای کارشناسی وجود دارد ، در بسیاری از بندهای دیگر با ابهام مواجه هستیم.
نگرانی اصلی این است که تصویب چنین سندی بدون رفع کامل ابهامات، میتواند در میانمدت و بلندمدت تبعاتی برای منافع ملی و امنیت ملی جمهوری اسلامی ایران ایجاد کند. به همین دلیل، سؤال اساسی این است که چرا باید این کنوانسیون در شرایط فعلی و پیش از آنکه مقدمات کارشناسی و حقوقی لازم درباره آن انجام شود، به مجلس ارسال و برای تصویب آن اقدام شود؟ بهویژه اینکه در شرایط کنونی، افکار عمومی انتظار دارد مسائل مهمتر و فوریتری، از جمله ابعاد حقوقی حاکمیت ایران بر تنگه هرمز و موضوعات مرتبط با تمامیت سرزمینی و امنیت ملی کشور، با دقت و اولویت بیشتری مورد بررسی قرار گیرد.
به همین ابهامات بپردازیم. مهمترین نکاتی که به گفته شما، بعد از حدود هفت سال همچنان برطرف نشده و حالا دوباره در قالب این لایحه به مجلس آمده، چیست؟
ما یکسری ابهامات داریم و یکسری سؤالات را باید از دولت وقت و وزیر امور خارجه اسبق بپرسیم. از جمله اینکه چرا در مقدمه این کنوانسیون، در نشستی که برگزار شد، به هیچ عنوان به قراردادهای ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ اشاره نشد؛ قراردادهایی که در آنها استفاده مشاع از دریای کاسپین میان ایران و شوروی سابق در نظر گرفته شده بود.
بر اساس این قراردادها، بعد از محدوده ۱۰ مایلی که اجازه ماهیگیری وجود داشت، استفاده از مابقی پهنه دریا کاملاً مشاع بود و حق کشتیرانی نیز وجود داشت. در قرارداد ۱۹۴۰ هم، اگر اشتباه نکنم، این دریا، دریای ایران و شوروی خوانده میشود و هیچ کشور دیگری اجازه ورود به آبهای این پهنه را نداشت. سؤال این است که چرا به این موضوع اشاره نشد؟ چرا حتی در مقدمه کنوانسیون به حقوق ایران اشارهای نشده است؟
ببینید، یکی از بحثهای مهمی که حقوقدانان مطرح میکنند این است که این شوروی بود که فروپاشید، نه ایران. ساختار حکومتی شوروی تغییر کرد و این کشور به چند کشور تبدیل شد. اما نکته جالب این است که الزاماً شوروی به کشورهای دارای هویت سیاسی جدید تبدیل نشد؛ چراکه روسیه در شورای امنیت، تمام قواعد و حق وتوی شوروی را بر عهده گرفت و تمام مسئولیتها و بار حقوقی شوروی را نیز دولت روسیه جدید پذیرفت. یعنی کشور جدیدی به وجود نیامد و طرف ما که شوروی بود و بعد روسیه شد، تغییر ماهیت نداد.
اگر قرار بود کشورهای جدیدی که به این خط ساحلی اضافه شدند، مثل جمهوری آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان، حقی پیدا کنند، باید از حق ۵۰ درصدی و مشاع شوروی برای آنها تعیین تکلیف میشد، نه اینکه از حق ایران کاسته شود.
چیزی که حقوقدانان ما مطرح کرده بودند، «حق انصاف» بود. آنها معتقد بودند که پنج کشور ساحلی در این دریا وجود دارند و بر اساس حق انصاف، هر کشور میتواند به صورت مساوی، چون دریای کاسپین دریاچه است و دریا نیست، یک حق ۲۰ درصدی برای استفاده از پهنه، بستر و زیر بستر داشته باشد. با این حال، ما در تمام این سالها بر اساس همین ۲۰ درصد، موضع حاکمیتی خودمان را در دریای کاسپین پیش میبردیم. در این مدت، کنوانسیونهای مختلفی نیز درباره مسائل گوناگون در این پهنه میان پنج کشور ساحلی منعقد شد. به غیر از کنوانسیون اکتائو، ۱۷ کنوانسیون دیگر هم در موضوعات مختلف، از جمله تروریسم، مسائل نظامی، ماهیگیری و کشتیرانی، داشتیم. بنابراین در موضوعات مختلف، مشکل قانونی در دریای کاسپین نداشتیم.
تا اینکه به سال ۱۳۹۷ و کنوانسیون اکتائو رسیدیم. یکی از ابهامات اساسی این کنوانسیون این است که بین سالهای ۱۹۹۷ تا ۲۰۰۳، سه کشور روسیه، قزاقستان و جمهوری آذربایجان، بستر و زیر بستر بخش شمالی دریای کاسپین را میان خودشان تقسیم کردند. اگر درصدها را اشتباه نکنم، جمهوری آذربایجان حدود ۱۷ درصد، روسیه بین ۱۸ تا ۱۹ درصد و قزاقستان چیزی حدود ۲۹ درصد از بستر دریای خزر را میان خودشان تقسیم کردند. در مجموع، تقریباً ۶۸ درصد از بستر و زیر بستر تعیین تکلیف شد و میان این سه کشور تقسیم شد.
جمهوری اسلامی ایران، هیچوقت این قراردادها را قبول نکرد و آنها را به رسمیت نشناخت. تا اینکه به کنوانسیون اکتائو رسیدیم. در زمانی که کنوانسیون مطرح میشد، به دلیل اختلافات زیادی که میان کشورها درباره تعیین خط مبدأ و همچنین مرزبندی و تعیین حدود مرزی وجود داشت، تعیین حدود مرزی و بحث تعیین تکلیف بستر و زیر بستر به کنوانسیونها و نشستهای بعدی و، نکته مهمتر، به قراردادهای کشورهای مجاور و مقابل سپرده شد. یعنی گفتند مثلاً بین آذربایجان و روسیه که کشورهای مجاور محسوب میشوند، خودشان اگر به نتیجه برسند، مرزبندی بر اساس خواسته و تفاهم دو کشور اتفاق بیفتد.
اولین نکته مبهم دقیقاً همینجاست. گفته میشود که کنوانسیون اکتائو اساساً برای این تنظیم و ارائه شد که این قراردادها به رسمیت شناخته شوند. نکته جالب این است که اگر ما این کنوانسیون را تصویب کنیم، در بند ۲ این کنوانسیون، که عرض کردم، تعیین تکلیف به قراردادهای کشورهای فرامنطقهای، دوجانبه یا سهجانبه موکول شده است. شما وقتی این مبنای حقوقی را با تصویب کنوانسیون قبول میکنید، قاعدتاً خروجی آن میتواند به معنای قبول قراردادهایی باشد که میان آن سه کشور بسته شده است. پس شما از لحاظ حقوقی مجبور میشوید آنها را قبول کنید و بعداً، چون این مبنا را تصویب کردهاید، امکان اعتراض به آن قراردادها را بر اساس قواعد حقوقی از خودتان سلب کردهاید؛ چون اینجا پذیرفتهاید که حق بستر و زیر بستر بر اساس قراردادهای دوجانبه خواهد بود. این یکی از بزرگترین ابهامات است. اگر ۶۸ درصد از بستر تعیین تکلیف شده باشد، ۳۲ درصد باقی میماند و شما باید بر اساس همین ۳۲ درصد، میان خودتان، ترکمنستان و بعضاً آذربایجان تعیین تکلیف کنید.
نکته این است که بر اساس این نوع خط ساحلی که ما داریم، اگر این اتفاق بیفتد، تقریباً چیزی حدود ۱۱ تا ۱۳ درصد، با توجه به اشکالاتی که خط ساحلی ما دارد، نصیب ما میشود.
این یکی از بزرگترین ابهاماتی است که چرا میگوییم الان نباید این کنوانسیون تصویب شود؛ برای اینکه ما هنوز ابهامات بزرگی مثل تعیین مرز و تعیین حدود مرزی خودمان با کشورهای ترکمنستان و آذربایجان داریم. هنوز مشخص نکردهایم مرز آبی ما با آذربایجان یا ترکمنستان کجاست. زمانی که مرز آبی ما هنوز مشخص نشده، تعیین تکلیف درباره بستر کاملاً اشتباه است.
آیا این لایحه کنوانسیون درباره بستر هم اظهارنظر میکند؟
بله، درباره بستر هم اظهارنظر میکند. همانطور که عرض کردم، میگوید بستر و زیر بستر و پهنه دریایی، بر اساس قراردادهای دوجانبه تعیین تکلیف میشود.
حتی در بند ۱۴ هم که نکته بسیار مهمی دارد و به آن میرسیم، موضوع بر اساس قراردادهای کشورهای مقابل تعیین تکلیف میشود. یعنی اگر آذربایجان و ترکمنستان، که جلوتر درباره آن صحبت خواهیم کرد، به تفاهمی دست پیدا کنند، دیگر ایران نمیتواند درباره آن اظهارنظر کند؛ در صورتی که الان موضوع کاملاً متفاوت است.
یکی دیگر از ابهاماتی که این لایحه کنوانسیون دارد، این است که هنوز در این کنوانسیون خط مبدأ مشخص نشده است. خط مبدأ یعنی اینکه آن ۱۵ مایل دریاییِ حاکمیتی یا دریای سرزمینی، از کجا محاسبه شود. البته در نشست وزرا هم این موضوع مطرح شد که ما به دلیل نوع خط ساحلیمان، که از لحاظ جغرافیایی خط ساحلی معمولی نیست، باید خط مبدأ را در جای دیگری تعیین کنیم، نه صرفاً از ساحل فعلی. مابقی کشورها را که در نقشه نگاه کنید، تقریباً از مرز خودشان ۱۵ مایل، آب ساحلی و آب حاکمیتی دارند که در آن اعمال حاکمیت میکنند. ترکمنستان در همان نقشه، حالتی شبیه یک خلیج دارد، اما جالب این است که آن قسمت خلیج را جزو آبهای داخلی و ساحلی خودش حساب کرده و از جلوی آن، خط مبدأ را در نظر گرفته و ۱۵ مایل را از آنجا محاسبه کرده است.
یکی از قواعد این است که ما هم میتوانیم همین ادعا را نسبت به خط مرزی حسینقلی ـ آستارا داشته باشیم و بگوییم این قسمت جزو آبهای داخلی و سرزمینی ما محسوب میشود و آب حاکمیتی ما بعد از این محدوده شروع شود و ۱۵ مایل بعد از این خط مبدأ محاسبه شود. در حالی که اصلاً درباره این موضوع در این کنوانسیون صحبتی نشده است.
یکی از نکات مثبتی که دولت وقت انجام داد، این بود که توانست در مذاکرات میان وزرای خارجه کشورهای ساحلی، موضوع تعیین خط مبدأ را به شکلی پیش ببرد که در مورد کشوری که به دلیل شرایط نامناسب خط ساحلی، وضعیت متفاوتی دارد، اصل انصاف مورد توجه قرار بگیرد. البته در آن مقطع ترکمنستان با این موضوع موافق نبود. به هر حال، این را میتوان یکی از اقدامات مثبت دولت وقت و وزیر امور خارجه دانست. اما همچنان ابهاماتی وجود دارد و اگر شما این کنوانسیون را امضا و تصویب کنید، باید توجه داشته باشید که اصل ماده ۲ ممکن است مفاد و برداشت دیگری را مطرح کند.
در مورد بند ۳ کنوانسیون، که بخش نظامی آن است و دولت جمهوری اسلامی و وزارت امور خارجه نیز بیشتر روی آن تأکید دارند، گفته میشود کشورهای ساحلی اجازه ندارند به کشورهای غیرساحلی اجازه ورود یا حضور نیروهای دریایی یا کشتیهای نظامی را در دریای خزر بدهند. همچنین کشورهای فراساحلی اجازه ایجاد پایگاه نظامی در سواحل این دریا را ندارند و به هیچ عنوان نباید حضور نظامی کشورهای خارج از پنج کشور ساحلی در این پهنه اتفاق بیفتد؛ چه در قالب حضور مستقیم، چه مانور مشترک و چه به شکل دیگری.
نکتهای که وزارت امور خارجه و دولت بر آن تأکید میکنند این است که این بند میتواند برای ایران یک دستاورد باشد؛ یعنی با تصویب کنوانسیون، این ممنوعیت تبدیل به یک تعهد حقوقی لازمالاجرا شود و کشورهای دیگر نتوانند وارد دریای خزر شوند.
اگر صرفاً از این زاویه نگاه کنیم، طبیعتاً نکته مثبتی است. اما باید به یک واقعیت تاریخی هم توجه کنیم. دریای خزر به دلیل بسته بودن و شرایط جغرافیایی خاص خود، اساساً تاکنون محل حضور نظامی کشورهای خارجی نبوده است. چه در دورهای که ایران و شوروی در این دریا حضور داشتند و چه پس از شکلگیری پنج کشور ساحلی، هیچ کشور خارجی خارج از این پنج کشور نتوانسته حضور نظامی مستقیمی در دریای خزر داشته باشد. بنابراین سؤال این است که چیزی که عملاً وجود نداشته، چگونه میتواند به عنوان یک دستاورد جدید معرفی شود؟ اگر ما صرفاً یک وضعیت موجود را تبدیل به یک قاعده حقوقی کنیم، این یک موضوع است؛ اما اینکه آن را به عنوان یک امتیاز جدید مطرح کنیم، موضوع دیگری است. به همین دلیل، به نظر من در این بخش باید با دقت بیشتری نگاه کرد و ممکن است جنبههای سیاسی و رسانهای نیز در نحوه طرح این موضوع وجود داشته باشد.