گروه اجتماعی- حسن طباطبایی
مطابق قانون، دولت‌ها موظف هستند با اتخاذ تدابیری، حق سلامتی شهروندان و حفاظت از محیط‌زیست را رعایت کنند. براساس قانون اساسی، هر فرد حق دارد در یک محیط سالم زندگی کند. آلودگی هوا به‌طور مستقیم به این حق آسیب می‌زند و تهدیدی جدی برای سلامت عمومی به‌شمار می‌آید. ازاینرو، مسئولان موظفند برای کاهش آلودگی هوا و محافظت از سلامت عمومی اقدامات لازم را انجام دهند. با‌این‌وجود قانون هوای پاک که باید به تسهیل تنفس شهروندان کمک کند بیشتر در حد نوشته روی کاغذ باقی مانده است. قانونی که سال ۹۶ به تصویب رسید اما هنوز بسیاری از مواد آن اجرایی نشده و به این دلیل هر سال هزینه‌های مالی و جانی فراوانی به کشور تحمیل می‌شود. برای نمونه ارزیابی مرگ‌های منتسب به آلودگی هوا نشان می‌دهد که سالانه حدود ۵۰ هزار نفر براثر وخامت وضعیت هوا جانشان را از دست می‌دهند و هزینه‌های مالی ناشی از آن، حداقل ۱۲ میلیارد دلار در سال برآورد می‌شود و در برخی محاسبات این رقم تا ۲۰ میلیارد دلار نیز افزایش می‌یابد! علیرغم درج این آمار‌های تکان‌دهنده در رسانه‌ها، آنچه پابرجا مانده هوای آلوده است؛ هوایی ناپاک و دودآلود که نفس‌ها را به شماره انداخته و مدارس شهر‌های مختلف نیز دوباره آموزش‌های مجازی و غیرحضوری را از سر گرفته‌اند.
این روز‌ها که بازهم ذرات معلق، دی اکسید سولفور، اکسید نیتروژن، منوکسیدکربن، ترکیبات آلی فرار، ازن و سرب در هوای شهر‌های بزرگ جولان می‌دهند، خبری از اجرای قانون هوای پاک نیست. براساس ۳۴ ماده این قانون، ۲۱ دستگاه اجرایی مکلف شده‌اند که هر یک به تناسب وظایف خود، اقداماتی را برای کنترل آلودگی هوا در کشور اجرایی کنند. با این حال عدم نظارت دقیق بر اجرای قانون و ناهماهنگی میان دستگاه‌های مجری، ازجمله چالش هایی است که مانع اجرای موفق قانون هوای پاک در هفت سال گذشته شده، به‌نحوی که این ناهماهنگی به عملکرد جزیره‌ای دستگاه‌ها دامن زده است. اما گره‌های بزرگ دیگری همچون کمبود بودجه، در اولویت‌نبودن آلودگی هوا، اختلافات بین‌دستگاهی، تفاسیر شخصی و سلیقه‌ای از قانون توسط برخی مجریان و متناسب نبودن امکانات و اختیارات نیز به عدم اجرای این قانون منجر شده است.
یکی دیگر از مواردی که اجرای قانون را با مشکلاتی مواجه کرده، ابهاماتی است که در تعیین مجریان و مسئولیت آن‌ها وجود دارد. ضمن آنکه ایرادهای فنی و نگارشی متعددی در متن قانون مشاهده می‌شود، به عنوان نمونه در یکی از مواد قانون در مورد خودروها و موتورسیکلت‌ها به استانداردهای روز دنیا اشاره شده، اما مشخص نشده استانداردهای روز دنیا چیست و علاوه بر نبود شفافیت، زمان‌بندی مشخصی در این قانون وجود ندارد. همچنین اهداف کمّی نامشخص هستند و بیشتر اهداف پیش‌بینی شده، کیفی‌اند. علاوه بر این، کمبود استفاده از سیاست‌های تشویقی از نقاط ضعف این قانون است که مورد توجه قرار نگرفته، در حالی که موارد تنبیهی تا حدودی مشخص شده است.
داریوش گلعلیزاده، رئیس مرکز ملی هوا و تغییر اقلیم سازمان حفاظت محیط‌زیست نیز پیشتر در گفت‌و‌گو با رسانه‌ها قانون هوای پاک را ویترینی وغیرقابل اجرا دانسته و عنوان کرده است: «آسیب‌شناسی انجام شده، نشان می‌دهد، از دلایل عدم‌تحقق قانون هوای پاک، پیش‌بینی‌های نادرست از منابع است؛ یعنی اجرای این قانون را به درآمدهای حاصل از این قانون گره زده‌اند. درحالی که تضمینی برای تحقق این درآمدها وجود نداشت و از طرفی خیلی تک‌سناریویی بود. چراکه برنامه‌ای پیش‌بینی کردیم ولی امکان اجرای آن وجود نداشت، مثلا به دلیل شرایط امروز کشور که ناشی از تشدید تحریم‌هاست و امکان دسترسی به فناوری‌های مرتبط به کاهش آلودگی هوا بسیار محدود شده و بحث اقتصادی هم در میان است. پس این قانون نیاز داشت، ما چند سناریو در کنارش پیش‌بینی کنیم. برای مثال اگر برنامه اول نشد، سراغ برنامه دوم برویم و بازهم اگر نشد سومی را در پیش بگیریم. در حقیقت این قانون منطبق با شرایط امروز کشور نیست و برای شرایطی ایده‌آل نوشته شده است. از این‌رو درصدد اصلاح قانون هوای پاک هستیم تا اگر قانون تکلیفی پیش‌بینی کرده این تکلیف قابلیت اجرا داشته و واقع‌گرایانه باشد. ان شاءالله بتوانیم
با کمک همه دست اندرکاران، دستگاه‌های اجرایی و حتی ذی‌نفعان بخش خصوصی این قانون را به نحوی اصلاح کنیم که هرساله شاهد تحقق تکالیف باشیم، نه اینکه الان بگوییم فقط ۱۰ درصد از موارد بسیار مؤثر انجام شده است.»
عباس محمدی، پژوهشگر حوزه محیط زیست نیز با اشاره به قوانین جاری در زمینه کنترل آلودگی هوا از جمله قانون هوای پاک می‌گوید: «قانون هوای پاک ایراداتی دارد و به همین علت تاکنون درصد کمی از آن اجرایی شده است. طبق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نیز این قانون دارای ۱۱ ایراد بوده و ۱۷ ماده از ۳۴ ماده آن باید اصلاح شوند. همچنین برای رفع خلأهای قانون هوای پاک حداقل ۱۰ ماده دیگر باید به آن اضافه شود. گذشته از تعاریف ناقص و مبهمی که در قانون هوای پاک گنجانده شده، نهادهای یاد شده یا به این قانون عمل نکرده‌اند یا عملکردهای فراقانونی داشته‌اند. از سوی دیگر بسیاری از دستورالعمل‌ها و آیین‌نامه‌های قانون هوای پاک باگذشت چندسال از تصویب آن، دستورالعمل ندارند.»
به‌گفته این پژوهشگر، «از آنجایی‌که در قانون هوای پاک، جزئیات مواد قانونی و مسئولیت نهادهای اجرایی به طور دقیق اعلام نشده، این قانون نتوانسته کارآیی لازم را داشته باشد. گویا دستگاه‌ها مسائلی را برای عدم اجرای قانون هوای پاک مطرح می‌کنند که دلیل قالب آن‌ها، بحث بودجه است. حال اینکه بخشی از مشکلاتی که اجرا نشدن قانون هوای پاک یا ضعف در اجرای آن را به‌دنبال داشته، مربوط به ایراداتی است که در تعیین‌تکالیف در این قانون وجود دارد و شاید بخشی نیز مربوط به منطبق نبودن این تکالیف و قانون با ظرفیت‌های کشور است، اما تمام علت عدم‌تحقق آن همین عوامل نیست.»
آلوده کردن محیط‌زیست در قانون مجازات اسلامی جرم‌انگاری شده و در قانون هوای پاک نیز دولت به رعایت استانداردهایی در زمینه سوخت به منظور دستیابی به هوای پاک ملزم شده اما متأسفانه این قوانین به‌بهانه‌های مختلف مثل کمبود بودجه اجرایی نشده است. در نتیجه، حق سلامت شهروندان به خطر می‌افتد؛ آن هم در شرایطی که این حق هم در قانون اساسی و هم اسناد بالادستی به رسمیت شناخته شده است. براساس قانون، دولت موظف است با اتخاذ تدابیری، حق سلامتی شهروندان و حفاظت از محیط‌زیست را رعایت کند. از این‌رو نتایج پژوهش‌ها نشان می‌دهد که«ضعف قوانین موجود و نبود ضمانت اجرایی برای این قوانین مهم‌ترین دلیل ناکامی برنامه‌های مقابله با آلودگی هواست؛ ضعف اجرایی که فقط با تقویت کیفیت برنامه‌ریزی شهری و حکمرانی صحیح محقق خواهد شد.» در‌واقع اصل موضوع این است که در تمام این سال‌ها حتی بعد از تصویب قانون هوای پاک شاهد تغییر خاصی در حکمرانی این حوزه نبوده‌ایم.
سید محمد جمالیان، نماینده مردم اراک در مجلس شورای اسلامی در واکنش به این مسئله می‌گوید: «همین امروز در اراک دود کوره‌های آجرپزی از دود نیروگاه بیشتر است. همین الان در فاصله چند کیلومتری اراک، برداشت شن و ماسه صورت می‌گیرد و ما هیچ کاری نمی‌کنیم.»
مافیای خودرو، بند و تبصره‌های قانونی را دور می‌زند
همواره از رده خارج کردنِ خودروهای قدیمی و فرسوده در شهرها به‌عنوان یکی از راهکارهای مدنظر کارشناسان برای کنترل آلودگی هوا مطرح بوده است. شورای عالی حفاظت محیط زیست در مرداد ماه ۱۳۷۷ طرحی را در جهت اجرای بند ب تبصره ۸۲ قانون برنامه پنج‌ساله دوم و بـرای کـاهش آلودگی هوای تهران به‌تصویب رساند که براساس آن مقرر شد از تردد وسایل نقلیه موتوری فاقد برگ معاینه فنی و وسایل دودزا و همچنین از تردد خودروهای فاقد کیـت (بـسته) و گـاز اسـتاندارد در تهران و سایر شهرستان‌ها جلوگیری شود. در این طرح همچنین رعایت استانداردهای یاد شده برای مینی بوس‌ها و اتوبـوس‌هـای دیزلـی و مینـی‌بـوس‌هـای گازسوز و اتوبوس‌های گازسوز هم مورد تأکید قرار گرفته بود.
در تبصره یکم و دوم از ماده هشتمِ قانون هوای پاک هم آمده است: «دولت موظف است از محل صرفه‌جویی حاصل از بهبود و مدیریت سوخت ناشی از اجرای این قانون، سازوکار تسهیلات لازم جهت جایگزینی خودروهای فرسوده حمل و نقل عمومی با خودروهای نو را فراهم کند. همچنین دولت مکلف است در بودجه سالانه، ردیفی به منظور اعطای تسهیلات ارزان قیمت جهت جایگزین کردن خودروها و موتور سیکلت‌های فرسوده موجود با کارمزد چهار درصد و با بازپرداخت ۱۰ ساله تعیین کند و به‌تصویب مجلس شورای اسلامی برساند.»
عباس محمدی، پژوهشگر محیط زیست تخطی از قوانین یاد شده را ناشی از حضور مافیای خودرو در ایران می‌داند و در همین زمینه می‌گوید: «بخش قابل توجهی از آلودگی هوا در تهران و سایر کلان‌شهرها به کیفیت خودروهای تولید شده در ایران مربوط می‌شود. در این حوزه، مافیای خودرو به راحتی، بند و تبصره‌های قانونی را دور زده و از آن‌ها عبور کرده است.»
حفاظت از محیط زیست، یک وظیفه عمومی است
احمد رسولی، حقوقدان نیز در پاسخ به این پرسش که موضوع «حق هوای پاک» در قوانین جاری در ایران از چه جایگاهی برخوردار است؟ توضیح می‌دهد: «حق هوای پاک زیرمجموعه حق بر محیط‌زیست سالم است و در ایران به حق بر محیط زیست و به تبعیت از قوانین بین‌المللی و حقوق بشری، در اصل ۵۰ قانون اساسی به صراحت اشاره شده است. براساس این اصل، حفاظت از محیط زیست یک وظیفه عمومی است و فعالیت‌های اقتصادی‌ای که سبب آلودگی، تخریب و آسیب غیرقابل جبران به محیط زیست می‌شود، ممنوع است. حق نسل آینده در موضوعات محیط زیستی، یک موضوع کاملا کلیدی و حیاتی است، در بحث‌هایی که برای استفاده از محیط زیست به صورت توسعه پایدار ارائه می‌شود به این نکته اشاره می‌شود که محیط زیست باید به‌گونه‌ای مورد استفاده قرار بگیرد و تمام فعالیت‌های انسان به گونه‌ای باشند که گرچه غیرقابل آسیب نیستند اما این آسیب نباید به نحوی باشد که به‌طور کامل سبب از بین رفتن محیط زیست شود، به نوعی که نسل‌های آینده بشری دیگر نتوانند از آن استفاده کنند یا استفاده از آن برایشان سخت باشد. در ماده ۶۸۸ قانون تعزیرات هم به بحث آلودگی محیط زیست اشاره شده که نشان از به رسمیت شناخته شدن حق بر محیط زیست دارد. همچنین در مواد ۲، ۱۱۲ و ۱۱۳ منشور حقوق شهروندی هم به حق بر محیط زیست اشاره شده است.»
قانون هوای پاک امکان اجرایی شدن ندارد؟
به‌گفته این حقوقدان، تولید خودروهای استاندارد، توسعه فضای سبز، مدیریت ترافیک و خروج خودروهای فرسـوده از چرخـه حمـل و نقل شهری، نصب سیستم پایش لحظه‌ای آلودگی در واحدهای صنعتی و کاهش مصرف سوخت‌های فسیلی و حرکت به سمت سوخت‌های غیرفسیلی از جمله راهکارهایی است که با اجرایی شدن آن‌ها، می‌توان دست‌کم معضل آلودگی هوا در تهران و دیگر کلان‌شهرها را کنترل کرد.
رسولی اما عدم کنترل آلودگی هوا را نشانگر اهمال در اجرای قوانین موجود دانسته و عنوان می‌کند: «در زمینه هوای پاک، قانونی سال ۱۳۹۶ با عنوان هوای پاک تصویب شد. وضعیت هوا و آلودگی آن در ایران نشان می‌دهد که این قانون در ایران نه تنها به درستی اجرا نمی‌شود، بلکه برخی مواد آن اصلا اجرا نمی‌شود. به قول حقوقدانان این قانون اساسا برای اجرا نشدن است. به این معنا که گرچه در متن و محتوا، این قانون بسیار خوب است به گونه‌ای که می‌توان با قوانین کشورهای پیشرفته آن را مقایسه کرد اما به صورتی تصویب شده که عملا با توجه به شرایط و امکانات در ایران، امکان اجرا ندارد. از سوی دیگر رویکردهای اتخاذ شده در مسیر توسعه ناپایدار در تقابل با اجرای قانون هوای پاک است. در قانون هوای پاک بحثی وجود دارد که صنایع و واحدهای تولیدی، اجازه فعالیت در نزدیکی مناطق مسکونی ندارند و اگر این امکان برای آن‌ها وجود ندارد باید کامل و مرتب، آلاینده‌هایی که منتشر می‌شود، توسط سازمان حفاظت از محیط زیست بررسی شوند و اگر آلایندگی بیش از حد مجاز باشد باید سریعا از مناطق مسکونی دور شوند و به جاهای غیرمسکونی منتقل شوند. اما مسئله دیگری در برابر آن وجود دارد با عنوان توسعه ناپایدار که در عمل باعث شده در مناطق مسکونی، مجوز احداث کارخانه‌هایی با آلایندگی بالا همچون کارخانه‌های خردایش فلزات به‌ویژه سرب، صادر شود.»
سازمان محیط زیست نمی‌تواند کاری از پیش ببرد
این حقوقدان، درباره ارزیابی خود از نهادهای متولی محیط زیست از جمله سازمان حفاظت محیط زیست در ایران می‌گوید: «این سازمان هم از لحاظ اقتصادی و هم از لحاظ اراده سیاسی، سازمان بسیار ضعیفی است. گرچه که در قانون هوای پاک، نهاد اصلی و مرجع نظارت بر قانون هوای پاک، سازمان حفاظت محیط زیست است اما عملا این سازمان نمی‌تواند کاری از پیش ببرد. علاوه بر این، به جز تهران، در شهرستان‌ها، امکانات تجهیزاتی این سازمان بسیار محدود است.»
رسولی درباره دلایل اجرایی نشدن طرح‌ها و مصوبات مقابله با آلودگی هوا بیان می‌کند: «به محض اجرا شدن قانون هوای پاک، نیروی انتظامی نامه‌های مختلفی ارسال کرد که بسیاری از مواد این قانون قابلیت اجرایی ندارد چراکه شرایط اقتصادی این اجازه را نمی‌دهد که از مردم بخواهیم که به عنوان نمونه ماشین‌های فرسوده را از چرخه ترافیک خارج کنند. در صورت به اجرا درآمدن آن با مشکلات زیادی مواجه می‌شویم به عنوان مثال پلاک نکردن خودروهای آلاینده منجر به کاهش درآمد پلیس می‌شود، مردم دچار گرفتاری‌های مختلف می‌شوند و همچنین کنار گذاشتن تاکسی‌های فرسوده غیرممکن است، بنابراین بسیاری از مواد مندرج در قانون هوای پاک به دلایل مختلف همچون شرایط اقتصادی، تحریم‌های بین المللی و مواردی از این دست صرفا جنبه تزئینی دارد.» با این حال محیط زیست با حق سلامت شهروندان رابطه مستقیم دارد و این حق یک حق جهان‌شمول است و به هر انسانی در هر کجای جهان تعلق می‌گیرد. این وظیفه دولت‌هاست که این حق را تأمین کنند و سیاست‌هایی را اجرا کنند که با حق سلامت افراد رابطه مستقیم دارد و سطح کیفیت زندگی را بالاتر ببرند. مطابق اصل ۵۰ قانون اساسی، حفاظت محیط زیست كه نسل امروز و نسل‌های بعد باید در آن حیات اجتماعی رو به رشدی داشته باشند، وظیفه عمومی تلقی می‌شود. ازاینرو فعالیت‌های اقتصادی اگر با آلودگی محیط‌زیست یا تخریب غیرقابل جبران آن ملازمه پیدا كند، ممنوع است.