چرا ارزیابی پیوست زیست‌محیطی پروژه‌های مختلف موفق نبوده است
چرخه ناقص ارزیابی زیست‌محیطی طرح‌ها
مهری رضایی- دکترای محیط زیست و کارشناس
اداره کل حفاظت محیط زیست خراسان رضوی
گرچه از زمان تصویب آیین‌نامه ارزیابی اثرات زیست‌محیطی، این ارزیابی برای پروژه‌های بزرگ‌مقیاس اعمال می شود؛ ولی کماکان از سوی دوستداران حفظ محیط‌زیست در خصوص آثار منفی پروژه‌های اجرا شده، انتقاد‌هایی مطرح است. در این نوشتار به‌دنبال واکاوی دلایل عدم تحقق هدف عالیه مطالعات ارزیابی در پروژه‌های بزرگ‌مقیاس در سطوح درون سازمانی؛ برون سازمانی و مشاورین خواهیم بود. گرچه از نگاه سیستمی مرز روشنی بین این سه بخش وجود ندارد و آنچه به‌عنوان ناکارآمدی مطالعات ارزیابی می‌بینیم برآیند نقص در هر سه سطح عملکردی و نیز ارتباطات متقابل این سه با یکدیگر است اما تشریح یکایک این بخش‌ها کمک می‌کند تا دید واضحی از علت و معلول‌ها و متعاقبا اولویت‌های اصلاحی به‌دست آید.
در مورد سطح برون سازمانی و عدم اعمال ارزیابی اثرات استراتژیک در تصمیمات کلان باید برای یافتن چرایی وضع موجود؛ ابتدا سطح حاکمیت سازمان حفاظت محیط‌زیست را در تعریف پروژه‌ها و اجرای آن واکاوی و سهم وظایف دستگاهی و فرادستگاهی را در این ناکارآمدی تعیین نماییم. می‌دانیم که هدف غایی مطالعات ارزیابی محیط‌زیست تعیین آثار پروژه بر پارامتر‌های محیطی (بیولوژیک؛ فیزیکی، اجتماعی و اقتصادی) و کاهش اثرات پروژه بر آن است، درحالی که ارزیابی اثرات استراتژیک سعی می‌نماید، آثار سیاست گذاری‌های کلان را با شاخص‌های زیست‌محیطی غربال و به حداقل برساند. به سخنی دیگر در هرم قدرت و تصمیم‌گیری‌های کلان؛ ارزیابی استراتژیک یک گام بالا‌تر از سطح پروژه و ارزیابی اثرات زیست‌محیطی قرار دارد. لذا سیاست‌های کلان که در حوزه فرادستگاهی سازمان حفاظت محیط‌زیست نظیر قوه مجریه تصمیم‌گیری و متعاقبا به‌دستگاه‌های اجرایی ذی ربط دیکته می‌شود تا حد زیادی خارج از حوزه قدرت سازمان محیط‌زیست در وضعیت کنونی است. در حقیقت آنچه به‌عنوان ورودی به سازمان حفاظت محیط‌زیست آمده (نه در نوع پروژه و نه مکان اجرای پروژه) در حدود اختیارات این سازمان نیست، بلکه تنها ابلاغ برخی ملاحظات کلی در نحوه انجام پروژه و نظارت بر حسن اجرای آن در شرح وظایف این سازمان است.
یک گزاره مهم در تعدیل آثار منفی پروژه بر محیط‌زیست؛ مکان‌گزینی متناسب با نوع پروژه و توان اکولوژیک سرزمین است که می‌تواند پایداری بخش طرح‌های توسعه در بلندمدت باشد. با تاخیری که در تصویب و ابلاغ سند آمایش کشور انجام شد، این بخش از حوزه مطالعات عملا قابلیت تحقق تا به این زمان را نداشته و تعلیق هشت‌ساله سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به‌عنوان متولی اصلی تنظیم سند آمایش و دیگر مسائل زیرساختی که هم‌اینک مانعی برای اجرایی شدن سند آمایش است، مسبب وضعیت کنونی است.
درباره سطح درون سازمانی هم باید اذعان داشت براینکه، گرچه عمده اشکال در حوزه مطالعات ارزیابی را برون سازمانی می‌دانیم؛ اما نمی‌توان کتمان کرد که عدم رابطه متقابل و نزدیک سازمان با بخش‌های سیاستگذار و سایر وزارتخانه‌ها؛ باعث فاصله‌گیری این سیاست‌ها از معیار‌های پایداری بخش شده است. در‌واقع سازمان محیط‌زیست آن‌چنان سر در گریبان هزارتوی ساختار بوروکراسی خود شده که کمتر در خارج از حوزه خود؛ سیاست گذاری و ظرفیت‌سازی نموده است. سازمانی که ماموریت و سند چشم‌اندازی برای خود تعریف نکرده است، وظایفش در حد روزمرگی‌های اداری تقلیل می‌یابد و متاسفانه نوع انتصابات مدیران ارشد سازمان که در دهه‌های اخیر عمدتا خارج از مجموعه سازمان صورت گرفته است نیز به این نا‌کارایی افزوده و عدم اطلاع مدیران ارشد سازمان از مشکلات درون سازمانی و از طرفی انتصابات بی‌ضابطه در مجموعه زیردست که حتی به رده کارشناسان تخصصی دفاتر هم رسیده، سازمان حفاظت محیط‌زیست را به‌مرور زمان فرسوده و از درون تهی کرده است. علیرغم مسائل مورد اشاره، سازمان حفاظت محیط‌زیست در سطح درون دستگاهی نیز با کاستی‌هایی در اجرای وظایف خود رو‌به‌رو است که به مشکلات مطالعات ارزیابی زیست‌محیطی دامن‌زده است. شاید بتوان مهمترین این نواقص را به‌صورت ذیل برشمرد؛
-ارتباط مالی مشاور-کارفرما: در حال حاضر پروژه‌های ارزیابی پس از ابلاغ به سرمایه‌گذار با پرداخت هزینه به مشاورین رتبه‌دار محیط‌زیست انجام می‌شود. ارتباط مالی مستقیم بین سرمایه‌گذار و گروه مشاور؛ زمینه فساد از طریق اعمال فشار از سوی کارفرما بر مشاورین را فراهم می‌آورد. این موضوع در خلاء عدم ارزیابی کیفی کار مشاورین و پیمانکاران حوزه محیط‌زیست در بخش ارزیابی؛ تصفیه فاضلاب و مدیریت پسماند توسط سازمان محیط‌زیست (به عنوان کارفرمای اصلی)؛ حلقه معیوب و پر از رانت در فعالیت‌های زیست‌محیطی بخش صنعتی- معدنی را ایجاد نموده. بدیهی است که سازمان می‌بایست تعارض منافع ذینفعان را با قطع ارتباط مالی با استفاده از ظرفیت صندوق ملی محیط‌زیست یا سازوکار‌های دیگر مدیریت نماید. براساس دستورالعمل ارزشیابی پیمانکاران مصوب سال ١٣٨٢ هیئت وزیران، دستگاه‌های اجرایی موظف هستند کیفیت کار پیمانکاران و مشاوران خود را ارزیابی و نتایج را به نهاد مربوطه منعکس نمایند و ابزار‌های قانونی لازم برای برخورد با متخلفین از طریق کاهش تعداد کار مجاز؛ کاهش و یا منع فعالیت موجود باشد؛ اما چه این آیین‌نامه بتواند مستقیما مورد استفاده قرار گیرد یا اینکه سازمان به طور متشابه سازوکاری را متناسب با نوع نیاز خود تنظیم نماید، تاکنون سازمان حفاظت محیط‌زیست از ظرفیت‌های قانونی برای بهبود کیفیت خدمات بخش محیط‌زیست استفاده ننموده است. لذا علیرغم سرمایه‌گذاری و صرف هزینه در بخش‌های زیست‌محیطی صنایع، کماکان شاهد معضلات زیست‌محیطی و انتشار آلاینده‌ها هستیم.
گرچه هدف مطالعات ارزیابی کاهش آثار پروژه بر محیط‌زیست از طریق تعیین اثرات و ارائه روش‌های کاهش و بهبود است، اما در حال حاضر مطالعات ارزیابی صرفا به‌عنوان یکی از مستندات صدور مجوز پروژه‌های بزرگ‌مقیاس در نظر گرفته می‌شود و سازمان محیط‌زیست نتوانسته است بسته‌های کاربردی و عملیاتی این مطالعات را به بخش اجرایی- نظارتی خود پیوند بزند. جداول بخش نظارت و پایش در اغلب مطالعات بسیار کلی‌گویی و از آخرین آیین‌نامه‌ها و شیوه‌نامه‌های سازمانی مصوب عقب هستند. بخش آموزش و مشارکت مردمی در مطالعات ارزیابی به بخش مهجوری تبدیل شده است که صرفا بر حجم مطالعات می‌افزاید؛ بخش ارزیابی ریسک بدون ارائه اکشن پلن و برنامه مدیریت بحران در عمده پروژه‌ها ارائه می‌گردد. تا زمانی که سازمان هریک از مباحث فوق را به‌صورت بسته اجرایی درنیاورده و به‌عنوان سرفصل کاری به بخش‌های نظارتی و اجرایی سازمان ابلاغ ننماید، مطالعات ارزیابی صرفا در حد «مطالعات» باقی خواهند ماند. بیش از یک دهه است که اعتبارات بخش آموزش سازمان بسیار تقلیل یافته است؛ ظرفیت بالایی در حوزه آموزش جوامع محلی با هزینه کرد واحد‌های صنعتی وجود دارد که تاکنون مورد‌توجه قرار نگرفته است اما بدیهی است این رکود و سکون سازمانی، خود نتیجه ضعف آموزش درون سازمانی و عملکرد ضعیف بخش ارزیابی عملکرد کارکنان است که نتوانسته نشاط لازم را برای تشویق و پویایی کارکنان فراهم آورد. تا زمانی که مدیریت منابع انسانی به‌صورت منسجم متحول نگردد خمودگی و فرسودگی کارشناسی؛ کرسی دفاع از جایگاه محیط‌زیست را در تمامی عرصه‌ها تضعیف خواهد کرد.
-تعلل در اجرای ماده 3 آیین‌نامه ارزیابی: طبق ماده ٣ آیین‌نامه ارزیابی محیط‌زیست کشور، تمام واحد‌های صنعتی مشمول ارزیابی موظف‌اند از زمان استقرار نسبت به ایجاد هسته بهداشت؛ ایمنی و محیط‌زیست اقدام نمایند. هدف قانونگذار از درج این ماده قانونی؛ تسهیل موضوعات محیط‌زیست در داخل ساختار اداری واحد‌های صنعتی بزرگ بوده است. فارغ از ظرفیت بالایی که اجرای این قانون در حوزه ایجاد اشتغال برای فارغ‌التحصیلان محیط‌زیست می‌تواند ایجاد نماید (که دارای بالا‌ترین نرخ بیکاری بین فارغ‌التحصیلان دانشگاهی کشور هستند) وجود مرکز «اچ اس ای» به ایجاد ادبیات مشترک بین واحد‌های بزرگ و سازمان محیط‌زیست کمک وافری نموده و می‌تواند نقش موثری در پیاده‌سازی ضوابط زیست‌محیطی در واحد‌های صنعتی داشته باشد؛ چنین پتانسیلی برای سازمان محیط‌زیست که ساختار منابع انسانی کوچک اما پرمسئولیتی دارد کمک شایانی در تسهیل و تسریع اجرای وظایف خواهد بود. روشن است ایجاد سازمان نظام مهندسی منابع طبیعی و محیط‌زیست مستقل از سازمان نظام مهندسی کشاورزی و نیز تدبیر سازوکار قطع ارتباط مالی بین مراکز «اچ اس ای» و سرمایه‌گذاران می‌تواند این مراکز را به‌عنوان عامل نظارتی سازمان محیط‌زیست در فعالیت‌های اقتصادی کشور تبدیل نماید. کوچک کردن بدنه دولت از طریق اجرای سازوکار‌هایی نظیر این می‌تواند راندمان بالایی را در پی داشته باشد که تاکنون بهره‌برداری نشده است.
تغییر متناوب دستورالعمل‌های سازمانی آفت سرمایه‌گذاری
مهمترین فصل مطالعات ارزیابی اثرات محیط زیستی، بخش اطلاعات و آمار پایه است که در آن مشاور با ارائه آماری از پارامتر‌های محیطی وضعیت منطقه برای پذیرش بارگذاری را غربال می‌نماید. نبود اطلاعات روزآمد در حوزه فون و فلور کشور و یا دشواری تهیه آمار و محرمانه انگاشتن آن از سازمان‌های متولی باعث کپی کاری و یا استفاده از اطلاعات قدیمی در مطالعات شده که این خود روند تصمیم‌گیری را با خطا مواجه می‌کند. شکل سنتی نگهداری اطلاعات در ساختار اداری کشور مانع از اشتراک‌گذاری اطلاعات لازم برای طرح‌های سرمایه‌گذاری شده و نیاز است پلتفرم اطلاعات جامع چه در حوزه اطلاعات پایه و چه در حوزه قوانین... تهیه و تنظیم‌گردد. به جز قوانین مصوب مجلس و هیئت وزیران سایر شیوه‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های سازمانی که توسط دفاتر تخصصی تعریف و تنظیم می‌گردد در دسترس سرمایه‌گذاران و مشاوران قرار ندارد. هنوز سامانه واحدی وجود ندارد که بتوان آخرین تصمیمات سازمانی را در آن ردگیری کرد. ضمن اینکه عدم هماهنگی دفاتر ستادی نیز باعث تفسیر متفاوت از قانون و گاهی حتی صدور دستورالعمل‌های سازمانی خلاف قانون‌های مصوب شده است؛ تغییر متناوب دستورالعمل‌های سازمانی آفت سرمایه‌گذاری است و تا زمانی که سازمان محیط زیست نتواند اصل شفافیت و ثبات را در حوزه قوانین محیط‌زیست برای بهره‌برداران و ذینفعان برقرار نماید نمی‌توان انتظار داشت که سرمایه‌گذار به موقع خود را با این قوانین هماهنگ و همگام کند.
عدم انجام مطالعات تکمیلی ذیل مطالعات محیط زیست
یکی دیگر از مواردی که باید در این متن مورد اشاره قرار گیرد، ارزیابی اثرات تجمعی است، هدف از این ارزیابی، تعیین آثار یک پروژه بر پارامتر‌های محیطی با لحاظ آثار سایر پروژه‌های موجود در منطقه است. این موضوع به‌خصوص برای بارگذاری در نواحی صنعتی، زون‌های معدنی کشور و فاز‌های توسعه شهرک‌های صنعتی بسیار ضروری است تا مطمئن شویم آلاینده‌های تخلیه شده به محیط، پایین‌تر از حدود آستانه و نیز در حد توان خود پالایی محیط قرار دارد. متاسفانه علیرغم اینکه بیش از سه دهه از ورود علم ارزیابی به کشور گذشته هنوز در متدولوژی مطالعات ارزیابی زیست‌محیطی تفاوت چندانی با روز‌های نخست معرفی این علم به کشور مشهود نیست. عدم پیوند نسل نوین ارزیابان کشور که مجهز به دانش روز ارزیابی هستند با حوزه اجرا، در کنار سایر علل ذکر شده، باعث شده است که کیفیت مطالعات ارزیابی در کشور از سطح پایینی برخوردار باشد.
ارزیابی ریسک و مدیریت بحران
نکته مهم دیگر، ارزیابی ریسک است که هدف از این نوع ارزیابی، تعیین حوادث مخاطره‌آفرین در برخی فعالیت‌ها و ارائه روش کنترل و کاهش آن است که بسته به نوع پروژه و مکان اجرای پروژه می‌تواند به‌عنوان ذیل مطالعات و همراه با آن از مشاور درخواست شود. هنوز دستورالعمل واحدی برای پروژه‌های مشمول ارزیابی ریسک در سازمان حفاظت محیط‌زیست وجود ندارد و حسب سلیقه و نظر کارشناسی در سطح کشور با محدوده متنوعی از نظرات مواجهیم. علاوه بر این پیامد ارزیابی ریسک، اکشن پلن یا برنامه مدیریت بحران برای واحد‌هایی که ذات مخاطره‌آفرین دارند (مانند مخازن نفتی، پالایشگاه‌ها، سد‌ها و...) می‌بایست تنظیم‌گردد تا برای کارفرمایان و همچنین ستاد بحران هر منطقه مشخص شود در صورت بروز حادثه در مقیاس بحران چه اقداماتی لازم‌الاجراست. نقصان این قسمت از مطالعات در کشوری که رتبه چهارم بلایای طبیعی را دارا بوده و نرخ مرگ‌و‌میر حوادث محیط کار ٨ برابر میانگین جهانی است جای نگرانی مضاعف دارد.
جمع بندی
ناکارآمدی در حوزه مطالعات ارزیابی محیط‌زیستی در سه بخش فراسازمانی؛ سازمانی و بخش مشاورین به اختصار تشریح شد. براین اساس می‌توان نتیجه‌گیری کرد که جعبه پاندورای محیط‌زیست ایران علاجی به جز برنامه جامع تحول سازمانی ندارد. تقویت نقش حاکمیتی سازمان حفاظت محیط‌زیست در گروی سازمان‌دهی منابع انسانی است. سازمان‌های قرن بیست و یکم بر منابع انسانی استوارند. مدیریت منابع انسانی به مفهوم استفاده از مهارت و دانش کارکنان در راه رسیدن به اهداف سازمانی است و در این راستا سازمان حفاظت محیط‌زیست باید صادقانه خود را ارزیابی نماید که تا چه اندازه در جذب نخبگان، ارتقاء مهارت‌های شغلی در کارکنان و حفظ نیروی خبره خود موفق بوده. بدیهی است تا زمانی که این سازمان نتواند منابع انسانی خود را از طریق تسریع و تسهیل جذب نخبگان؛ ایجاد سازوکار شایسته سالاری و تقویت بخش آموزش ضمن خدمت؛ مجهز به سلاح دانش روز کند، نخواهد توانست به وظایف خود آن‌چنان که شایسته و در‌خور است عمل نماید. در این مسیر مدیران ارشد سازمان به یاد داشته باشند تمرکز بیش‌از‌حد به چالش‌های داخل سازمان محیط‌زیست؛ نباید آن‌ها را از تعامل و ایجاد بستر گفت‌و‌گو با سایر دوایر تصمیم‌گیری در خارج از حوزه سازمانی باز دارد. مدیران ارشد سازمان باید با تدبیر سازوکار ارزیابی استراتژیک در سطح تصمیم‌گیری کلان و نیز استفاده از ظرفیت‌های موجود در سازمان‌های صادر کننده مجوز (دفاتر محیط‌زیست وزارت صمت و جهاد کشاورزی) به‌عنوان ابزاری برای تعدیل تصمیمات برون سازمانی و تحقق توسعه پایدار و تعالی بخش استفاده نمایند. چراکه مسیر تحقق توسعه پایدار جز در گروی بازسازی جامعه براساس اندیشه‌ها و بصیرت‌های تازه و ایجاد فضای گفتمان مبتنی بر دانایی میسر نخواهد بود.