ارسال دیدگاه
ضمن تشکر از بیان دیدگاه خود به اطلاع شما رسانده می شود که دیدگاه شما پس از تایید نویسنده این مطلب منتشر خواهد شد.- دیدگاه ها ویرایش نمی شوند.
- از ایمیل شما فقط جهت تشخیص هویت استفاده خواهد شد.
- دیدگاه های تبلیغاتی ، اسپم و مغایر عرف تایید نمی شوند.
نگاهی به پیشنهادهای بازوی نظارتی مجلس شورای اسلامی برای بهبود حکمرانی آب در پنج سال آینده تعداد بازدید : 3
حکمرانی آب باید اصلاح شود
دفتر مطالعات زیربنایی مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، در گزارشی با موضوع «مرور برنامههای توسعه در بخش آب جهت بهرهگیری در تدوین برنامه هفتم توسعه» بر این مهم تأکید کرده است که باوجود نزدیک به هشت دهه تجربه کشور در تدوین و اجرای برنامههای عمران و توسعه، مشکلات فراروی بخش آب کشور همچنان پابرجا بوده و بحران آب پیچیدهتر و گستردهتر شده و چنانچه در برنامه هفتم توسعه نیز همین روشها و برنامههای معمول بهکار گرفته شوند، عملا تحولی در بخش آب ایجاد نخواهد شد.
از زمان شروع برنامهریزی مدرن در کشور تأمین آب همواره جایگاه ویژهای در برنامههای کشور داشته است و مرکز پژوهشهای مجلس در این گزارش تلاش کرده، ضمن بررسی آنچه طی سالیان گذشته در خصوص منابع آب کشور از طریق برنامههای مختلف توسعه رخداده، پیشنهادهایی برای برنامه هفتم توسعه ارائه دهد.
از سال ۱۳۲۷ که سنگ بنای برنامههای توسعه در کشور نهاده شد، تا قبل از انقلاب پنج برنامه عملیاتی شد. بهمرور، این برنامهها از منظر کارشناسی و علمی کارآمدتر شدند. اما بدنه اجرایی و مدیریتی کشور بهطور متناسب، ظرفیت پذیرش تحولات و تغییرات را پیدا نکرد و کشور نتوانست طی ۳۰ سال (۱۳۵۷-۱۳۲۷) صاحب فرهنگسازمانی منضبط، قانونمند، پاسخگو و زیرساختهای اساسی شود. پس از پیروزی انقلاب اسلامی تاکنون،6 برنامه توسعه تدوینشده است که از شروع اولین برنامه توسعه پس از انقلاب در سال ۱۳۶۸، بهمرور ادبیات بخش آب در برنامهها ظهور یافت و در برنامههای اخیر به جایگاه و مسائل بخش آب بیشتر از برنامههای قبلی توجه شد. ازاینرو کارگروه زیربنایی مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی مینویسد: «باید برای برنامه آتی، ریلگذاری جدیدی انجام شود و ضمن نگارش برنامههایی باقابلیت اجرا، راهکارهای عملیاتی کردن آنها نیز مدنظر قرار گیرد.»
برنامههای توسعه قبل از انقلاب
برنامههای توسعه عمرانی در پیش از انقلاب شامل پنج برنامه بود كه برنامههای اول و دوم در مدتزمان هفتسال تنظیم و مدت اجرایی باقی برنامهها پنج سال بود. هركدام از این برنامهها با اهداف خاصی طراحی و اجرا شدند كه اجرای آنها با مشكلات و تنگناها و حتی موفقیتهایی روبهرو بود. در میان برنامههای عملیاتی برنامههای توسعه قبل از انقلاب، بخش آب و کشــاورزی همواره پررنگ و دارای اولویت بوده است. بهخصوص آنکه با تغییرات ایجادشده در نظام کشاورزی و خردشدن اراضی و ازهمپاشیدن نظام فئودالی، تأمین آب کشاورزی از طریق احداث سدها، ایجاد شبکههای آبیاری و زهكشی و نیز كارخانجات تبدیلی و بعدها استحصال منابع آب زیرزمینی اهمیت یافت. البته این روال تاكنون نیز ادامه داشــته و همواره توسعه منابع آب برای کشاورزی موردتوجه جدی قرارگرفته است.
در برنامه اول توسعه به مواردی همچون، «تأمین آب برای عمران اراضی بایر»، «تكمیل تأسیسات آبیاری و سدسازی»، «احداث سدهای جدید و انشعاب انهار»، امور مطالعاتی آبیاری شامل: «اندازهگیری آب رودخانهها و تعیین رژیم آنها»، «تهیه پروژههای تفصیلی برای سدهای ذخیره و انحرافی و سایر مطالعات مربوط به آبیاری و سدسازی و انشعاب انهار از رودخانهها»، «مطالعات علمی و نیمهصنعتی برای تهیه زمینه بهرهبرداری منابع طبیعی مانند دریاچه ارومیه، دریاچه بختگان، مهارلو، هامون در سیستان، حوض سلطان و سایر دریاچهها، تأمین آب آشامیدنی و لولهکشی شهرها از طریق احداث قنوات و حفر چاه» توجه شده است.
مطابق این گزارش در قالب برنامه هفتساله اول عمرانی کشور و باتوجهبه بررسیهای شرکت «موریسون نودسن» برای بررسی همهجانبه وضعیت كشور و ارائه پیشنهادهای لازم برای برنامهریزی توسعه، ایجاد وسایل ثبت میزان بارش در نقاط متعدد، اندازهگیری میزان جریان آب رودخانهها، مطالعه درباره آبهای تحتالارضی و برنامههایی برای توسعه كشت در مناطق دارای آب مانند جزیره شوشتر و ایجاد کشت نیشکر، آبیاری حوضه کرخه، آبیاری حوضه کر و مرودشت جزء برنامههای اصلی پیشنهادی بوده است. همچنین اولین سد انحرافی و تونل انتقال آب کوهرنگ یک در همین برنامه، احداث و به بهرهبرداری رسیده که هدف اصلی آن تأمین آب كشاورزی در حوضه آبریز زایندهرود بوده است.
برنامه عمرانی دوم همزمان با آغاز دوباره فعالیت در بخش نفت در سال ۱۳۳۲ برای مدت هفت سال برنامهریزی و به مورداجرا گذاشته شد. هدف كلی این برنامه افزایش تولید، بهبود در تكثیر صادرات و تهیه مایحتاج مردم در داخل كشور و ترقی كشاورزی، صنایع، اكتشاف و بهرهبرداری از معادن و ثروتهای زیرزمینی و اصلاح و تكمیل وسایل ارتباطی و اصلاح امور بهداشت عمومی و انجام هر نوع عملیات برای عمران كشور و بالابردن سطح فرهنگ وزندگی افراد و نیز بهبود وضع معیشت عمومی ذکرشده است. در این برنامه نیز موضوع آب و كشاورزی جزء برنامههای اصلی بوده است.
برنامه سوم توسعه، اولین برنامه جامعی بود که بخشهای مختلف دولتی و خصوصی را دربرمی گرفت
و بخش كشاورزی و آبیاری با 23.1 درصد پس از ارتباطات و مخابرات، در رده دوم دریافت منابع مالی قرار داشت. در این برنامه و در فصل کشاورزی و آبیاری، ۶۷/۸ درصد اعتبارات به سدسازی و آبیاری، ۶/۲ درصد به مطالعات سدسازی و آبیاری، ۴/۵ درصد به ماشینهای کشاورزی و ۴/۲ درصد به عمران دهات و اراضی اختصاص دادهشده بود. این برنامه اولین برنامهای است که با سبک و سیاق برنامههای حال حاضر نوشتهشده و بودجه حاصل از فروش نفت برای برنامهریزی در آن کاملا مشهود است.
بنابراین گزارش، در برنامه چهارم، توسعه بهرهبرداری از منابع آب نیز باتوجهبه حوضههای آبریز و تقسیمات کشوری تنظیمشده و در حدود ۶۷ طرح برای توسعه بهرهبرداری از منابع آب در مناطق مختلف پیشبینیشده بود. براساس گزارش ارزیابی برنامه چهارم، عملکرد بخش کشاورزی در این برنامه ضعیف بوده است و تنها توانست رشد ســالانه 8.3 درصد را محقق کند که یکی از عوامل محدودکننده این رشد، به آب نسبت داده شد. درخصوص آبهای سطحی نیز مشکل آن بود که در اراضی پایاب سدها، اطلاعات تجربی و تحقیقاتی در مورد مسائل طبیعی، اجتماعی، اقتصادی و کشاورزی وجود نداشت.
در برنامه پنجم توسعه و طی سالهای ۱۳۵۵-۱۳۵۲ رشد بخش آب و برق بهطور متوسط ۱۸ درصد بوده است و سهم آن در تولید ناخالص داخلی بدون نفت در حدود 1.5 درصد ثابت باقی ماند. افزایش سطح زیر کشت آبی به میزان ۴۶۱ هزار هکتار بود، بهطوریکه کل سطح زیر کشت آبی در پایان برنامه، از 3.5 به 3.96 میلیون هکتار افزایش یافت و در ۳۹۰ هزار هکتار سطح زیر کشت آبی موجود، آبیاری بهبود یافت.
برنامه ششم توسعه با امعان نظر به اشتباهات برنامه قبلی و ناکامیهای ناشی از تجدیدنظر در اثر تزریق پول نفت، در مرحله تدوین قرار گرفت و اولین برنامهای بود که در آن موضوع آمایش سرزمین مطرح شد. همچنین موضوع محیطزیست و منابع طبیعی نیز جایگاه ویژهای یافت. برای تدوین این برنامه اگرچه اقدامهای بسیاری انجام و اسنادی نیز تدوین شد، اما با اوجگرفتن پیروزی انقلاب اسلامی متوقف شد و به اجرا درنیامد. ولی چون تجارب برنامههای اول تا پنجم پشتوانه آن بود، کاملترین برنامه توسعه شناختهشده است که فرصت اجرا پیدا نکرد.
برنامههای توسعه پس از انقلاب
برنامه اول پس از انقلاب اسلامی، تنها برنامه فاقد سیاستهای کلی بالادستی بود. در این برنامه، بخش آب و کشــاورزی در اولویت قرار گرفت و تأکید شد در طول دوره برنامه درصورتیکه اجرای طرحهای جدید و یا افزایش حجم عملیات طرحهای پیشنهادی، درجهت ارتقای اهداف برنامههای بخش آب و کشاورزی، در زمینه آبوخاک و امور زیربنایی و منابع طبیعی ضروری تشخیص داده شود، دولت مکلف است براساس پیشــنهاد وزارتخانههای کشاورزی و جهادسازندگی و نیرو، حسب مورد و با تأیید سازمان برنامهوبودجه نسبت به تأمین بودجه موردنیاز از سرجمع اعتبارات جذبنشده عمرانی کشور، اقدام کند. همچنین، بهصورت یکبند مستقل به دولت اجازه دادهشده بود بهمنظور اســتفاده حداکثر از ظرفیتهای منابع آب و نیروی کشــور، احداث سدهای کارون سه، کارون چهار، کرخه و گاوشان را تا سقف سه میلیارد دلار از طریق انعقاد قراردادهای اعتباری بلندمدت تأمین کند.
براساس گزارش مرکز پژوهشهای مجلس: «در برنامه اول توسعه و در برنامه تأمین آب، جمعا ۹۸۷۵ میلیون مترمکعب آب، برای مصارف مختلف تأمینشده است که معادل 120.3 درصد هدف تعیینشده است. از این رقم حدود ۳۵۰۰ میلیون مترمکعب با صدور پروانههای حفر و بهرهبرداری از منابع آب زیرزمینی بخش خصوصی که بیشتر آنها کشاورزان بودهاند، تأمینشده است. مابقی نیز بخش دولتی برای مصارف مختلف تأمین کرده که سهم کشاورزی ۵۰۹۲ و سهم مصارف شرب و صنعتی ۱۲۸۳ میلیون مترمکعب بوده است. این ارقام نشان میدهد که همانند برنامههای قبل از انقلاب، اغلب آب تأمینشده به مصرف بخش کشــاورزی رسیده است. گفتنی است ۲۳۳۴ میلیون مترمکعب از آب تأمینشــده برای بخش کشاورزی، ناشی از اجرای طرحها و کارهای کوچک آبــی، ۱۱۹۰/۵میلیون مترمکعب از طریق افزایش بهرهبرداری از ظرفیتهای موجــود و ۱۵۶۷/۵ میلیون مترمکعب از طریق بهرهبرداری از ســدهای مخزنی و انحرافی طرحهای ملی نیمهتمام و جدید بوده است. در برنامه تأمین آب، سیاســتهای اتخاذشده بهجز در مورد جلب مشارکت مردم و بانکها در اجرای طرحهای کوچک منابع آب، عملیاتی شده است.»
در برنامه دوم توسعه، در سیاستهای کلی ابلاغی مقام معظم رهبری بحث آب مطرح نشده است. در اهداف کلان نیز که در قانون برنامه آورده شده، موضوع آب مطرح نشده است. باوجوداین، به رشد و توسعه پایدار اقتصادی با محوریت بخش کشاورزی و حفظ محیطزیست و استفاده بهینه از منابع طبیعی کشور اشارهشده است. در خطمشیهای اساسی برنامه نیز همانند برنامه اول، اولویت در تأمین اعتبارات عمرانی فصول آب و کشــاورزی و منابع طبیعی و افزایش سهم تسهیلات بانکی ارزان و سهلالوصول، ایجاد و تقویت مؤسسههای مالی و اعتباری غیردولتی در بخش كشاورزی و توجه ویژه به صنایع تبدیلی قیدشده اســت. همچنین دولت موظف شــده است درصورت عدم تحقق درآمدهای پیشبینیشده، با رعایت اولویتهای برنامه دوم بهاستثنای اعتبارات فصول منابع آب و کشاورزی و منابع طبیعی نسبت به کاهش اعتبارات فصول مختلف اقدام کند و این بدان معناست که فصل آب و کشاورزی در اولویت بوده است. همچنین تأکید شده که دولت موظف است طی سالهای برنامه دوم، در تنظیم بودجههای سالانه کشور بهگونهای عمل کند که رشد اعتبارات بخش آب کمتر از رشد متوسط اعتبارات کل عمرانی سایر بخشها نباشد.
بنا بر گزارش مرکز پژوهشهای مجلس، مفاد قانونی برنامه سوم توسعه فصلبندی شده که فصل سیزدهم آن مربوط به آب و کشاورزی بوده است. اما در این برنامه نیز کماکان آب در کنار کشاورزی دیدهشده و بهنظر میرسد مدیریت آب و طرحهای توسعه عمدتا برای تأمین آب کشاورزی هستند. در این برنامه فراهمساختن امنیت غذایی و خودكفایی در كالاهای اساســی، با افزایش تولید داخلی بهویژه در زمینه كشــاورزی و موضوع آمایش ســرزمین بهعنوان چارچوب بلندمدت در برنامهریزیها جزء سیاستهای کلی برنامه لحاظ شده است. بیشتر احکام قانونی برنامه سوم توسعه با برنامه دوم توسعه همپوشانی داشته است. البته مباحثی همچون تقویت بازارهای محلی آب، تقویت مبانی حقوقی آب، تقویت مدیریتهای محلی آب و اســتقرار نظامهای بهرهبرداری و صدور اسناد حقابهداران و مالکان برای سهولت در نقلوانتقال مفاهیم جدیدی بود که در این برنامه ارائهشده بود. گزارش این مرکز در رابطه با برنامه چهارم توسعه حاکی از آن است که این برنامه دارای اسناد بخشی و فرابخشی بوده است و برنامه عملیاتی هر بخش یا فرابخش، همانند آب، در آن اسناد درج و بهعنوان برنامههای مصوب، حسب روال، پایش شدند. در این برنامه در سیاستهای کلی برنامه بهصراحت از آب نامبرده شــد. توجه به ارزش اقتصادی، امنیتی، سیاسی و محیط زیستی آب در استحصال، عرضه، نگهداری و مصرف آب و مهار آبهایی که از كشور خارج میشود و اولویت استفاده از منابع آبهای مشترک در مفاد قانون برنامه منحصرا قیدشده است. در این برنامه مفاهیمی همچون مدیریت جامع و توأمان عرضه و تقاضا در كل چرخه آب، رویكرد توسعه پایدار، واحدهای طبیعی حوضههای آبریز، ارزش اقتصادی آب، ایجاد تعادل بین تغذیه و برداشت سفرههای آب زیرزمینی در دشتهای با تراز منفی، احیا و تعادلبخشی منابع آب زیرزمینی، ارزش اقتصادی آب در هریک از حوضههای آبریز، طرحهای انتقال آب بین حوضهای از دیدگاه توسعه پایدار و با رعایت حقوق ذینفعان، مبادله آب با كشورهای همجوار، طرح جامع آب كشور، تدوین الگوی مصرف بهینه آب، هماهنگی اعتباری در تهیه و اجرای همزمان طرحهای تأمین آب و طرحهــای مكمل و تدوین برنامههای اجرایی مدیریت خشكسالی گنجانده شــد. باوجوداین، توفیق چندانی در عملیاتیکردن این مفاد حاصل نشــده است. اگرچه سالهای برنامه مواجه با دوره خشکسالی بود، اما برنامههای اجرایی مدیریت خشکسالی تنها در حد تهیه پیشنویس باقی ماند. باتوجهبه اینکه از برنامه قبل عملا کشــور وارد دوره خشکســالی طولانیمدت شده بود، فشار مضاعفی به منابع آب زیرزمینی وارد آمد و نسبتا دشتهای بیشتری ممنوعه اعلام شدند؛ اما این امر عملا به محدودیت برداشت از این منابع منجر نشد و میزان کسری مخزن سالانه تا ۹ میلیارد مترمکعب در سال نیز رسید.
نکته حائز اهمیت آنکه موضوع برنامههای آبهای مرزی باتوجهبه دستور مقام معظم رهبری در این زمینه، با جدیت مطرح و ۲ درصد از مجموع اعتبارات طرحهای تملک داراییهای سرمایهای بودجه عمومی نیز تحت برنامه مستقل در لوایح بودجه سنواتی برای این منظور پیشبینی شد که در همین راستا ردیف خاصی برای طرحهای توسعه منابع آب مرزی و مشترک در پیوست قانون بودجه ایجاد شد و در برخی از سالها نیز منابع مذکور در قانون، برای این طرحها اختصاص یافت.
به اذعان کارشناسان کارگروه امور زیربنایی مرکز پژوهشها، برنامه پنجم نیز با رویکردی مشابه برنامه چهارم تهیه شد؛ اما هیچگاه نتوانست جایگاه آن را در نوع برنامه توســعه بگیرد. این برنامه مملو از احکام متنوع برای کارهای مختلف بود و حتی در برخی مواقع سبب تداخل امور شد. در این برنامه نیز آب در سیاستهای کلی بهعنوان یکبند مستقل دیده شد. در قانون نیز بخش مجزایی برای منابع آب لحاظ شــد و موضوع مدیریت جامع و توسعه پایدار منابع آب در صدر مادهقانونی مربوطه درج شد. موضوع تعادلبخشی منابع آب زیرزمینی، نصب کنتور روی چاهها، اجراینظام مدیریتی آب کشور در سه سطح ملی، حوضههای آبریز و استانی، مجازبودن واردات و صادرات آب با تصویب هیئتوزیران، الزام به ایجاد تأسیسات فاضلاب برای همه واحدهای تولیدی، صنعتی، دامداری، خدماتی و ســایر واحدهایی که فاضلاب با آلایندگی بیشازحد مجاز تولید میکنند، اصلاح تخصیصها و پروانههای موجود آب و تحویل حجمی آب به تشکلهای آببر در جهت کاهش یکدرصدی مصرف آب در دشــتهای ممنوعه و استفاده از آب صرفهجویی شده برای توسعه ســطح زیرکشت، صدور اسناد حقابهبری و توسعه بازارهای محلی آب و برخی موارد مشابه دیگر نیز همانند برنامه چهارم توسعه، اما با ادبیاتی متفاوت مطرح شد.
اما برای تدوین برنامه ششم توسعه اندکی رویههای تدوین برنامه تغییر کرد و مقرر شد در جهت ساماندهی بهتر امور و تمرکز منابع اعتباری برای حل مشکلات مبتلابه کشور، موضوعهای خاص و کلیدی در برنامه تعریف شوند. درواقع، این امر باید بهگونهای میبود که بحرانهای کشور شناسایی شوند و نهایتا براساس شــدت بحرانها، موضوعهای خاص و راهبردی انتخاب میشدند. در همین راســتا و باتوجهبه خشکسالی ادامهدار در کشور و آثار ســوء آن بر منابع آب سطحی و زیرزمینی و از طرفی برداشــت بیرویه از این منابع و هدررفت آب و مشکلات تأمین آب شرب شهرها و روســتاها، موضوع آب با ارائه گزارشهای متعدد توجیهی، در برنامه ششم توسعه بهعنوان موضوع خاص مورد تصویب قرار گرفت، هرچند عملا از این خاصیت استفاده چندانی نشد. گزارش مرکز پژوهشهای مجلس میگوید: «بهرغم وجود پیشنهادهایی در زمینه آب، هیچ بندی در سیاستهای کلی این قانون برای موضوع آب درج نشــد که این امر عملا یک گام به عقب بود. آنچه که در مفاد مربوط به قانون در زیربخش آب نیز درج شــده بود، بهجز موارد معدود، اصولا مربوط به بخش کشاورزی یا سایر بخشها بود.
با یک نگاه اجمالی مشخص میشود باوجود نوشتن برنامههای متعدد توسعه و عملیاتیکردن آنها مشــکلات اصلی دو بخش آب و کشاورزی پابرجاست. بهطورکلی نیز برنامههای توسعه در قبل از انقلاب به نسبت مختصر و منحصر به اجرای صحیح برنامه و مقرراتی که مترتب بر آن بود تهیه میشد و برای هر بخش، بند قانونی جدیدی ارائه نشده است. از نکاتی که در خصوص برنامههای توسعه پس از انقلاب حائز اهمیت است اینکه چه در بعد قانون و چه در بعد برنامه، درواقع آنچه انجامشده است، بدون هدف ازپیشتعیینشده پیگیری شدهاند. برنامههای پس از انقلاب، در بیشتر مواقع با کمبود منابع مالی مواجه بودهاند و با بررســی اجمالی صورتگرفته بهنظر میرسد که در خوشبینانهترین حالت کمتر از ۵۰ درصد محقق شدهاند.
مرکز پژوهشهای مجلس در آسیبشناسی برنامههای توسعه با رویکرد موضوع آب، مواردی را برشمرده است؛ ازجمله «عدم برنامهریزی مناسب برای تدوین برنامه در موعد مقرر بهنحویکه در دورههای اخیر همواره تدوین برنامههای توسعه یک سال به تعویق افتاده است. عدم وجود فرآیند شــفاف برای تدوین سیاستهای کلی برنامه که درواقع راهنمای تدوین برنامهها هستند. بهطور مثال یکی از مشکلات اساسی کشور موضوع بحران آب است، در برنامههای چهارم و پنجم تنها با هماهنگی بین افراد، نه فرآیندها، موضوع آب درجشده و در برنامه ششم توسعه این امر کاملا مغفول مانده است. عدم وجود تعریف شــفاف از وجود برنامههای میانمدت پنجساله، به اینصورتکه مشخص نیست اصولا برنامهها باید روالهای معمول را دنبال نمایند یا چیزی فراتر از آن را برنامهریزی کنند. در حال حاضر برنامههای توسعه از بعد برنامههای عملیاتی، همان برنامههای معمول دستگاهها هستند که حسب قوانین موضوعه موظف به اجرای آن هستند. این برنامهها در بعد احکام نیز معمولا به احکام تکراری که در قوانین دائمی ارائهشده میپردازند. این درحالیاست که بهنظر میرسد در برنامههای توسعه باید مواردی ارائه شوند که یا در طول برنامه ضرورتی جهت تکمیل آنها وجود داشته باشد، یا الزامات قانونی برای اجرای آنها وجود نداشته باشد.»
همچنین طبق این گزارش، عدم هماهنگی بین احکام قوانین برنامه و برنامههای عملیاتی، اگرچه از برنامه دوم توسعه تقریبا در همه برنامهها وجود داشت، اما تقدم و تأخر آنها ســبب عــدم هماهنگی بین این دو میشــود. شکاف بین قوانین بودجه و برنامههای توسعه نیز معضل دیگری است که سبب عدم عملکرد مطلوب برنامههای توسعه میشود. در اغلب موارد، قوانین بودجه منابع مالی موردنیاز برای محققکردن برنامه را فراهم نمیکنند و این ناهماهنگی، برنامههای توسعه را با ناکامی در دستیابی به اهداف تعیینشده مواجه میکند. مشــکل دیگر در تدوین برنامههای توســعه، عدم مشارکت واقعی ذینفعان در تدوین برنامه و عدم تلفیق مناسب برنامههای بخشهای مختلف است. علاوهبر نبود مشارکت واقعی در تدوین برنامه، سازمان برنامهوبودجه کشور نیز نقش تلفیق را بهخوبی ایفا نمیکند و تنها برنامهها را در کنار هم قرار میدهد و رابطه منطقی بین آنها را نادیده میگیرد. کمااینکه احکام برنامه آب با کشــاورزی هماهنگ نیست.
پیشنهادات مرکز پژوهشها
باتوجه به درهم تنیدگی آب با محیطزیست، توسعه، اقتصاد و تغییر اقلیم و آثار این عوامل بر جنبههای مختلف اجتماع، در تدوین برنامه هفتم توسعه، مواردی از سوی مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی پیشنهادشده است. البته مطابق دیدگاه کارشناسان، برخی از راهکارهای پیشنهادی، سازنده و اثربخش نیست، بااینحال بی کموکاست به برخی از آنها در متن اشارهشده که در ادامه میخوانید. جلوگیری از خشک و بیابانی شدن کشور و ایجاد تعادل پایدار بین منابع و مصارف آب و بوم سامانه از طریق کاهش نسبت حجم آب مصرفی کل کشور در آبهای زیرزمینی، تعادل بخشی و احیای منابع آب زیرزمینی و اصلاح الگوی مصرف آب در بخش کشاورزی، حفظ و صیانت از منابع آب در برابر آلودگی برای حفاظت از سلامتی انسان و چرخه زیستی و اعمال مدیریت جامع کیفی منابع آب از طریق توسعه سامانههای جمعآوری و تصفیه فاضلاب و بازچرخانی و استفاده از پساب، جلوگیری از ورود انواع آلایندهها به منابع و مجاری آبی و کاهش بار آلودگی از مبدأ و رعایت استانداردها در این زمینه و اعمال مقررات الزامی بازدارنده. استقرار حکمرانی پایدار آب از طریق استقرار مدیریت بههمپیوسته منابع آب مبتنی بر مدیریت تقاضا در سطح ملی، حوضههای آبریز و محلی با رعایت اصول توسعه پایدار، آمایش سرزمین و هماهنگی متقابل بین سرمایههای مختلف اجتماعی، اقتصادی و زیستمحیطی. تدوین برنامه جامع بهمنظور رعایت تناسب و اجرای هماهنگ طرحهای تأمین آب، آبخیزداری و آبخوانداری، شبکههای آبیاری و زهکشی، تجهیز و تسطیح اراضی، جمعآوری و تصفیه فاضلاب و زهابهای کشاورزی، بازچرخانی آب و استفاده از آبهای غیرمتعارف. ایجاد سازوکارهای قانونی، نهادی و ساختاری بهمنظور شفافیت، پاسخگویی، مسئولیتپذیری، حل مناقشات و تنازعات، کارایی و اثربخشی حاکمیت قانون و اجماع سازی در مدیریت آب. درنظر گرفتن آب بهعنوان کالای اقتصادی، اجتماعی و اصلاح ساختار اقتصاد آب کشور از طریق منظور کردن ارزش کامل اقتصادی آب در بازتخصیص منابع آب و سیاستهای آمایش سرزمین و بیشینهسازی ارزشافزوده حاصل از کاربرد آب و استقرار نظام قیمتگذاری آب براساس هزینه تمامشده کامل آب باتوجه به شرایط اقتصادی و اجتماعی هر منطقه برای همه بخشهای مصرف و پرداخت یارانه مستقیم به بخشهای دریافتکننده یارانه آشکار و پنهان آب، اعمال تعرفه برمبنای هزینه تمامشده کامل آب و تضمین پایداری، تابآوری کشور در مواجهه با آثار تغییر اقلیم از طریق پایش و مدیریت آثار تغییرات اقلیمی بر منابع آب کشور و مدیریت منابع و مصارف آب در جهت سازگاری با شرایط حاصل از تغییر اقلیم، حمایت از توسعه و بهکارگیری روشها و فناوریهای سختافزاری و نرمافزاری نوآورانه متناسب با نیازهای ناشی از تغییر اقلیم، ارتقای آگاهی و فرهنگ سازگاری با تغییر اقلیم و بهرهبرداری از آبهای غیرمتعارف با رعایت ملاحظات زیستمحیطی.
از زمان شروع برنامهریزی مدرن در کشور تأمین آب همواره جایگاه ویژهای در برنامههای کشور داشته است و مرکز پژوهشهای مجلس در این گزارش تلاش کرده، ضمن بررسی آنچه طی سالیان گذشته در خصوص منابع آب کشور از طریق برنامههای مختلف توسعه رخداده، پیشنهادهایی برای برنامه هفتم توسعه ارائه دهد.
از سال ۱۳۲۷ که سنگ بنای برنامههای توسعه در کشور نهاده شد، تا قبل از انقلاب پنج برنامه عملیاتی شد. بهمرور، این برنامهها از منظر کارشناسی و علمی کارآمدتر شدند. اما بدنه اجرایی و مدیریتی کشور بهطور متناسب، ظرفیت پذیرش تحولات و تغییرات را پیدا نکرد و کشور نتوانست طی ۳۰ سال (۱۳۵۷-۱۳۲۷) صاحب فرهنگسازمانی منضبط، قانونمند، پاسخگو و زیرساختهای اساسی شود. پس از پیروزی انقلاب اسلامی تاکنون،6 برنامه توسعه تدوینشده است که از شروع اولین برنامه توسعه پس از انقلاب در سال ۱۳۶۸، بهمرور ادبیات بخش آب در برنامهها ظهور یافت و در برنامههای اخیر به جایگاه و مسائل بخش آب بیشتر از برنامههای قبلی توجه شد. ازاینرو کارگروه زیربنایی مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی مینویسد: «باید برای برنامه آتی، ریلگذاری جدیدی انجام شود و ضمن نگارش برنامههایی باقابلیت اجرا، راهکارهای عملیاتی کردن آنها نیز مدنظر قرار گیرد.»
برنامههای توسعه قبل از انقلاب
برنامههای توسعه عمرانی در پیش از انقلاب شامل پنج برنامه بود كه برنامههای اول و دوم در مدتزمان هفتسال تنظیم و مدت اجرایی باقی برنامهها پنج سال بود. هركدام از این برنامهها با اهداف خاصی طراحی و اجرا شدند كه اجرای آنها با مشكلات و تنگناها و حتی موفقیتهایی روبهرو بود. در میان برنامههای عملیاتی برنامههای توسعه قبل از انقلاب، بخش آب و کشــاورزی همواره پررنگ و دارای اولویت بوده است. بهخصوص آنکه با تغییرات ایجادشده در نظام کشاورزی و خردشدن اراضی و ازهمپاشیدن نظام فئودالی، تأمین آب کشاورزی از طریق احداث سدها، ایجاد شبکههای آبیاری و زهكشی و نیز كارخانجات تبدیلی و بعدها استحصال منابع آب زیرزمینی اهمیت یافت. البته این روال تاكنون نیز ادامه داشــته و همواره توسعه منابع آب برای کشاورزی موردتوجه جدی قرارگرفته است.
در برنامه اول توسعه به مواردی همچون، «تأمین آب برای عمران اراضی بایر»، «تكمیل تأسیسات آبیاری و سدسازی»، «احداث سدهای جدید و انشعاب انهار»، امور مطالعاتی آبیاری شامل: «اندازهگیری آب رودخانهها و تعیین رژیم آنها»، «تهیه پروژههای تفصیلی برای سدهای ذخیره و انحرافی و سایر مطالعات مربوط به آبیاری و سدسازی و انشعاب انهار از رودخانهها»، «مطالعات علمی و نیمهصنعتی برای تهیه زمینه بهرهبرداری منابع طبیعی مانند دریاچه ارومیه، دریاچه بختگان، مهارلو، هامون در سیستان، حوض سلطان و سایر دریاچهها، تأمین آب آشامیدنی و لولهکشی شهرها از طریق احداث قنوات و حفر چاه» توجه شده است.
مطابق این گزارش در قالب برنامه هفتساله اول عمرانی کشور و باتوجهبه بررسیهای شرکت «موریسون نودسن» برای بررسی همهجانبه وضعیت كشور و ارائه پیشنهادهای لازم برای برنامهریزی توسعه، ایجاد وسایل ثبت میزان بارش در نقاط متعدد، اندازهگیری میزان جریان آب رودخانهها، مطالعه درباره آبهای تحتالارضی و برنامههایی برای توسعه كشت در مناطق دارای آب مانند جزیره شوشتر و ایجاد کشت نیشکر، آبیاری حوضه کرخه، آبیاری حوضه کر و مرودشت جزء برنامههای اصلی پیشنهادی بوده است. همچنین اولین سد انحرافی و تونل انتقال آب کوهرنگ یک در همین برنامه، احداث و به بهرهبرداری رسیده که هدف اصلی آن تأمین آب كشاورزی در حوضه آبریز زایندهرود بوده است.
برنامه عمرانی دوم همزمان با آغاز دوباره فعالیت در بخش نفت در سال ۱۳۳۲ برای مدت هفت سال برنامهریزی و به مورداجرا گذاشته شد. هدف كلی این برنامه افزایش تولید، بهبود در تكثیر صادرات و تهیه مایحتاج مردم در داخل كشور و ترقی كشاورزی، صنایع، اكتشاف و بهرهبرداری از معادن و ثروتهای زیرزمینی و اصلاح و تكمیل وسایل ارتباطی و اصلاح امور بهداشت عمومی و انجام هر نوع عملیات برای عمران كشور و بالابردن سطح فرهنگ وزندگی افراد و نیز بهبود وضع معیشت عمومی ذکرشده است. در این برنامه نیز موضوع آب و كشاورزی جزء برنامههای اصلی بوده است.
برنامه سوم توسعه، اولین برنامه جامعی بود که بخشهای مختلف دولتی و خصوصی را دربرمی گرفت
و بخش كشاورزی و آبیاری با 23.1 درصد پس از ارتباطات و مخابرات، در رده دوم دریافت منابع مالی قرار داشت. در این برنامه و در فصل کشاورزی و آبیاری، ۶۷/۸ درصد اعتبارات به سدسازی و آبیاری، ۶/۲ درصد به مطالعات سدسازی و آبیاری، ۴/۵ درصد به ماشینهای کشاورزی و ۴/۲ درصد به عمران دهات و اراضی اختصاص دادهشده بود. این برنامه اولین برنامهای است که با سبک و سیاق برنامههای حال حاضر نوشتهشده و بودجه حاصل از فروش نفت برای برنامهریزی در آن کاملا مشهود است.
بنابراین گزارش، در برنامه چهارم، توسعه بهرهبرداری از منابع آب نیز باتوجهبه حوضههای آبریز و تقسیمات کشوری تنظیمشده و در حدود ۶۷ طرح برای توسعه بهرهبرداری از منابع آب در مناطق مختلف پیشبینیشده بود. براساس گزارش ارزیابی برنامه چهارم، عملکرد بخش کشاورزی در این برنامه ضعیف بوده است و تنها توانست رشد ســالانه 8.3 درصد را محقق کند که یکی از عوامل محدودکننده این رشد، به آب نسبت داده شد. درخصوص آبهای سطحی نیز مشکل آن بود که در اراضی پایاب سدها، اطلاعات تجربی و تحقیقاتی در مورد مسائل طبیعی، اجتماعی، اقتصادی و کشاورزی وجود نداشت.
در برنامه پنجم توسعه و طی سالهای ۱۳۵۵-۱۳۵۲ رشد بخش آب و برق بهطور متوسط ۱۸ درصد بوده است و سهم آن در تولید ناخالص داخلی بدون نفت در حدود 1.5 درصد ثابت باقی ماند. افزایش سطح زیر کشت آبی به میزان ۴۶۱ هزار هکتار بود، بهطوریکه کل سطح زیر کشت آبی در پایان برنامه، از 3.5 به 3.96 میلیون هکتار افزایش یافت و در ۳۹۰ هزار هکتار سطح زیر کشت آبی موجود، آبیاری بهبود یافت.
برنامه ششم توسعه با امعان نظر به اشتباهات برنامه قبلی و ناکامیهای ناشی از تجدیدنظر در اثر تزریق پول نفت، در مرحله تدوین قرار گرفت و اولین برنامهای بود که در آن موضوع آمایش سرزمین مطرح شد. همچنین موضوع محیطزیست و منابع طبیعی نیز جایگاه ویژهای یافت. برای تدوین این برنامه اگرچه اقدامهای بسیاری انجام و اسنادی نیز تدوین شد، اما با اوجگرفتن پیروزی انقلاب اسلامی متوقف شد و به اجرا درنیامد. ولی چون تجارب برنامههای اول تا پنجم پشتوانه آن بود، کاملترین برنامه توسعه شناختهشده است که فرصت اجرا پیدا نکرد.
برنامههای توسعه پس از انقلاب
برنامه اول پس از انقلاب اسلامی، تنها برنامه فاقد سیاستهای کلی بالادستی بود. در این برنامه، بخش آب و کشــاورزی در اولویت قرار گرفت و تأکید شد در طول دوره برنامه درصورتیکه اجرای طرحهای جدید و یا افزایش حجم عملیات طرحهای پیشنهادی، درجهت ارتقای اهداف برنامههای بخش آب و کشاورزی، در زمینه آبوخاک و امور زیربنایی و منابع طبیعی ضروری تشخیص داده شود، دولت مکلف است براساس پیشــنهاد وزارتخانههای کشاورزی و جهادسازندگی و نیرو، حسب مورد و با تأیید سازمان برنامهوبودجه نسبت به تأمین بودجه موردنیاز از سرجمع اعتبارات جذبنشده عمرانی کشور، اقدام کند. همچنین، بهصورت یکبند مستقل به دولت اجازه دادهشده بود بهمنظور اســتفاده حداکثر از ظرفیتهای منابع آب و نیروی کشــور، احداث سدهای کارون سه، کارون چهار، کرخه و گاوشان را تا سقف سه میلیارد دلار از طریق انعقاد قراردادهای اعتباری بلندمدت تأمین کند.
براساس گزارش مرکز پژوهشهای مجلس: «در برنامه اول توسعه و در برنامه تأمین آب، جمعا ۹۸۷۵ میلیون مترمکعب آب، برای مصارف مختلف تأمینشده است که معادل 120.3 درصد هدف تعیینشده است. از این رقم حدود ۳۵۰۰ میلیون مترمکعب با صدور پروانههای حفر و بهرهبرداری از منابع آب زیرزمینی بخش خصوصی که بیشتر آنها کشاورزان بودهاند، تأمینشده است. مابقی نیز بخش دولتی برای مصارف مختلف تأمین کرده که سهم کشاورزی ۵۰۹۲ و سهم مصارف شرب و صنعتی ۱۲۸۳ میلیون مترمکعب بوده است. این ارقام نشان میدهد که همانند برنامههای قبل از انقلاب، اغلب آب تأمینشده به مصرف بخش کشــاورزی رسیده است. گفتنی است ۲۳۳۴ میلیون مترمکعب از آب تأمینشــده برای بخش کشاورزی، ناشی از اجرای طرحها و کارهای کوچک آبــی، ۱۱۹۰/۵میلیون مترمکعب از طریق افزایش بهرهبرداری از ظرفیتهای موجــود و ۱۵۶۷/۵ میلیون مترمکعب از طریق بهرهبرداری از ســدهای مخزنی و انحرافی طرحهای ملی نیمهتمام و جدید بوده است. در برنامه تأمین آب، سیاســتهای اتخاذشده بهجز در مورد جلب مشارکت مردم و بانکها در اجرای طرحهای کوچک منابع آب، عملیاتی شده است.»
در برنامه دوم توسعه، در سیاستهای کلی ابلاغی مقام معظم رهبری بحث آب مطرح نشده است. در اهداف کلان نیز که در قانون برنامه آورده شده، موضوع آب مطرح نشده است. باوجوداین، به رشد و توسعه پایدار اقتصادی با محوریت بخش کشاورزی و حفظ محیطزیست و استفاده بهینه از منابع طبیعی کشور اشارهشده است. در خطمشیهای اساسی برنامه نیز همانند برنامه اول، اولویت در تأمین اعتبارات عمرانی فصول آب و کشــاورزی و منابع طبیعی و افزایش سهم تسهیلات بانکی ارزان و سهلالوصول، ایجاد و تقویت مؤسسههای مالی و اعتباری غیردولتی در بخش كشاورزی و توجه ویژه به صنایع تبدیلی قیدشده اســت. همچنین دولت موظف شــده است درصورت عدم تحقق درآمدهای پیشبینیشده، با رعایت اولویتهای برنامه دوم بهاستثنای اعتبارات فصول منابع آب و کشاورزی و منابع طبیعی نسبت به کاهش اعتبارات فصول مختلف اقدام کند و این بدان معناست که فصل آب و کشاورزی در اولویت بوده است. همچنین تأکید شده که دولت موظف است طی سالهای برنامه دوم، در تنظیم بودجههای سالانه کشور بهگونهای عمل کند که رشد اعتبارات بخش آب کمتر از رشد متوسط اعتبارات کل عمرانی سایر بخشها نباشد.
بنا بر گزارش مرکز پژوهشهای مجلس، مفاد قانونی برنامه سوم توسعه فصلبندی شده که فصل سیزدهم آن مربوط به آب و کشاورزی بوده است. اما در این برنامه نیز کماکان آب در کنار کشاورزی دیدهشده و بهنظر میرسد مدیریت آب و طرحهای توسعه عمدتا برای تأمین آب کشاورزی هستند. در این برنامه فراهمساختن امنیت غذایی و خودكفایی در كالاهای اساســی، با افزایش تولید داخلی بهویژه در زمینه كشــاورزی و موضوع آمایش ســرزمین بهعنوان چارچوب بلندمدت در برنامهریزیها جزء سیاستهای کلی برنامه لحاظ شده است. بیشتر احکام قانونی برنامه سوم توسعه با برنامه دوم توسعه همپوشانی داشته است. البته مباحثی همچون تقویت بازارهای محلی آب، تقویت مبانی حقوقی آب، تقویت مدیریتهای محلی آب و اســتقرار نظامهای بهرهبرداری و صدور اسناد حقابهداران و مالکان برای سهولت در نقلوانتقال مفاهیم جدیدی بود که در این برنامه ارائهشده بود. گزارش این مرکز در رابطه با برنامه چهارم توسعه حاکی از آن است که این برنامه دارای اسناد بخشی و فرابخشی بوده است و برنامه عملیاتی هر بخش یا فرابخش، همانند آب، در آن اسناد درج و بهعنوان برنامههای مصوب، حسب روال، پایش شدند. در این برنامه در سیاستهای کلی برنامه بهصراحت از آب نامبرده شــد. توجه به ارزش اقتصادی، امنیتی، سیاسی و محیط زیستی آب در استحصال، عرضه، نگهداری و مصرف آب و مهار آبهایی که از كشور خارج میشود و اولویت استفاده از منابع آبهای مشترک در مفاد قانون برنامه منحصرا قیدشده است. در این برنامه مفاهیمی همچون مدیریت جامع و توأمان عرضه و تقاضا در كل چرخه آب، رویكرد توسعه پایدار، واحدهای طبیعی حوضههای آبریز، ارزش اقتصادی آب، ایجاد تعادل بین تغذیه و برداشت سفرههای آب زیرزمینی در دشتهای با تراز منفی، احیا و تعادلبخشی منابع آب زیرزمینی، ارزش اقتصادی آب در هریک از حوضههای آبریز، طرحهای انتقال آب بین حوضهای از دیدگاه توسعه پایدار و با رعایت حقوق ذینفعان، مبادله آب با كشورهای همجوار، طرح جامع آب كشور، تدوین الگوی مصرف بهینه آب، هماهنگی اعتباری در تهیه و اجرای همزمان طرحهای تأمین آب و طرحهــای مكمل و تدوین برنامههای اجرایی مدیریت خشكسالی گنجانده شــد. باوجوداین، توفیق چندانی در عملیاتیکردن این مفاد حاصل نشــده است. اگرچه سالهای برنامه مواجه با دوره خشکسالی بود، اما برنامههای اجرایی مدیریت خشکسالی تنها در حد تهیه پیشنویس باقی ماند. باتوجهبه اینکه از برنامه قبل عملا کشــور وارد دوره خشکســالی طولانیمدت شده بود، فشار مضاعفی به منابع آب زیرزمینی وارد آمد و نسبتا دشتهای بیشتری ممنوعه اعلام شدند؛ اما این امر عملا به محدودیت برداشت از این منابع منجر نشد و میزان کسری مخزن سالانه تا ۹ میلیارد مترمکعب در سال نیز رسید.
نکته حائز اهمیت آنکه موضوع برنامههای آبهای مرزی باتوجهبه دستور مقام معظم رهبری در این زمینه، با جدیت مطرح و ۲ درصد از مجموع اعتبارات طرحهای تملک داراییهای سرمایهای بودجه عمومی نیز تحت برنامه مستقل در لوایح بودجه سنواتی برای این منظور پیشبینی شد که در همین راستا ردیف خاصی برای طرحهای توسعه منابع آب مرزی و مشترک در پیوست قانون بودجه ایجاد شد و در برخی از سالها نیز منابع مذکور در قانون، برای این طرحها اختصاص یافت.
به اذعان کارشناسان کارگروه امور زیربنایی مرکز پژوهشها، برنامه پنجم نیز با رویکردی مشابه برنامه چهارم تهیه شد؛ اما هیچگاه نتوانست جایگاه آن را در نوع برنامه توســعه بگیرد. این برنامه مملو از احکام متنوع برای کارهای مختلف بود و حتی در برخی مواقع سبب تداخل امور شد. در این برنامه نیز آب در سیاستهای کلی بهعنوان یکبند مستقل دیده شد. در قانون نیز بخش مجزایی برای منابع آب لحاظ شــد و موضوع مدیریت جامع و توسعه پایدار منابع آب در صدر مادهقانونی مربوطه درج شد. موضوع تعادلبخشی منابع آب زیرزمینی، نصب کنتور روی چاهها، اجراینظام مدیریتی آب کشور در سه سطح ملی، حوضههای آبریز و استانی، مجازبودن واردات و صادرات آب با تصویب هیئتوزیران، الزام به ایجاد تأسیسات فاضلاب برای همه واحدهای تولیدی، صنعتی، دامداری، خدماتی و ســایر واحدهایی که فاضلاب با آلایندگی بیشازحد مجاز تولید میکنند، اصلاح تخصیصها و پروانههای موجود آب و تحویل حجمی آب به تشکلهای آببر در جهت کاهش یکدرصدی مصرف آب در دشــتهای ممنوعه و استفاده از آب صرفهجویی شده برای توسعه ســطح زیرکشت، صدور اسناد حقابهبری و توسعه بازارهای محلی آب و برخی موارد مشابه دیگر نیز همانند برنامه چهارم توسعه، اما با ادبیاتی متفاوت مطرح شد.
اما برای تدوین برنامه ششم توسعه اندکی رویههای تدوین برنامه تغییر کرد و مقرر شد در جهت ساماندهی بهتر امور و تمرکز منابع اعتباری برای حل مشکلات مبتلابه کشور، موضوعهای خاص و کلیدی در برنامه تعریف شوند. درواقع، این امر باید بهگونهای میبود که بحرانهای کشور شناسایی شوند و نهایتا براساس شــدت بحرانها، موضوعهای خاص و راهبردی انتخاب میشدند. در همین راســتا و باتوجهبه خشکسالی ادامهدار در کشور و آثار ســوء آن بر منابع آب سطحی و زیرزمینی و از طرفی برداشــت بیرویه از این منابع و هدررفت آب و مشکلات تأمین آب شرب شهرها و روســتاها، موضوع آب با ارائه گزارشهای متعدد توجیهی، در برنامه ششم توسعه بهعنوان موضوع خاص مورد تصویب قرار گرفت، هرچند عملا از این خاصیت استفاده چندانی نشد. گزارش مرکز پژوهشهای مجلس میگوید: «بهرغم وجود پیشنهادهایی در زمینه آب، هیچ بندی در سیاستهای کلی این قانون برای موضوع آب درج نشــد که این امر عملا یک گام به عقب بود. آنچه که در مفاد مربوط به قانون در زیربخش آب نیز درج شــده بود، بهجز موارد معدود، اصولا مربوط به بخش کشاورزی یا سایر بخشها بود.
با یک نگاه اجمالی مشخص میشود باوجود نوشتن برنامههای متعدد توسعه و عملیاتیکردن آنها مشــکلات اصلی دو بخش آب و کشاورزی پابرجاست. بهطورکلی نیز برنامههای توسعه در قبل از انقلاب به نسبت مختصر و منحصر به اجرای صحیح برنامه و مقرراتی که مترتب بر آن بود تهیه میشد و برای هر بخش، بند قانونی جدیدی ارائه نشده است. از نکاتی که در خصوص برنامههای توسعه پس از انقلاب حائز اهمیت است اینکه چه در بعد قانون و چه در بعد برنامه، درواقع آنچه انجامشده است، بدون هدف ازپیشتعیینشده پیگیری شدهاند. برنامههای پس از انقلاب، در بیشتر مواقع با کمبود منابع مالی مواجه بودهاند و با بررســی اجمالی صورتگرفته بهنظر میرسد که در خوشبینانهترین حالت کمتر از ۵۰ درصد محقق شدهاند.
مرکز پژوهشهای مجلس در آسیبشناسی برنامههای توسعه با رویکرد موضوع آب، مواردی را برشمرده است؛ ازجمله «عدم برنامهریزی مناسب برای تدوین برنامه در موعد مقرر بهنحویکه در دورههای اخیر همواره تدوین برنامههای توسعه یک سال به تعویق افتاده است. عدم وجود فرآیند شــفاف برای تدوین سیاستهای کلی برنامه که درواقع راهنمای تدوین برنامهها هستند. بهطور مثال یکی از مشکلات اساسی کشور موضوع بحران آب است، در برنامههای چهارم و پنجم تنها با هماهنگی بین افراد، نه فرآیندها، موضوع آب درجشده و در برنامه ششم توسعه این امر کاملا مغفول مانده است. عدم وجود تعریف شــفاف از وجود برنامههای میانمدت پنجساله، به اینصورتکه مشخص نیست اصولا برنامهها باید روالهای معمول را دنبال نمایند یا چیزی فراتر از آن را برنامهریزی کنند. در حال حاضر برنامههای توسعه از بعد برنامههای عملیاتی، همان برنامههای معمول دستگاهها هستند که حسب قوانین موضوعه موظف به اجرای آن هستند. این برنامهها در بعد احکام نیز معمولا به احکام تکراری که در قوانین دائمی ارائهشده میپردازند. این درحالیاست که بهنظر میرسد در برنامههای توسعه باید مواردی ارائه شوند که یا در طول برنامه ضرورتی جهت تکمیل آنها وجود داشته باشد، یا الزامات قانونی برای اجرای آنها وجود نداشته باشد.»
همچنین طبق این گزارش، عدم هماهنگی بین احکام قوانین برنامه و برنامههای عملیاتی، اگرچه از برنامه دوم توسعه تقریبا در همه برنامهها وجود داشت، اما تقدم و تأخر آنها ســبب عــدم هماهنگی بین این دو میشــود. شکاف بین قوانین بودجه و برنامههای توسعه نیز معضل دیگری است که سبب عدم عملکرد مطلوب برنامههای توسعه میشود. در اغلب موارد، قوانین بودجه منابع مالی موردنیاز برای محققکردن برنامه را فراهم نمیکنند و این ناهماهنگی، برنامههای توسعه را با ناکامی در دستیابی به اهداف تعیینشده مواجه میکند. مشــکل دیگر در تدوین برنامههای توســعه، عدم مشارکت واقعی ذینفعان در تدوین برنامه و عدم تلفیق مناسب برنامههای بخشهای مختلف است. علاوهبر نبود مشارکت واقعی در تدوین برنامه، سازمان برنامهوبودجه کشور نیز نقش تلفیق را بهخوبی ایفا نمیکند و تنها برنامهها را در کنار هم قرار میدهد و رابطه منطقی بین آنها را نادیده میگیرد. کمااینکه احکام برنامه آب با کشــاورزی هماهنگ نیست.
پیشنهادات مرکز پژوهشها
باتوجه به درهم تنیدگی آب با محیطزیست، توسعه، اقتصاد و تغییر اقلیم و آثار این عوامل بر جنبههای مختلف اجتماع، در تدوین برنامه هفتم توسعه، مواردی از سوی مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی پیشنهادشده است. البته مطابق دیدگاه کارشناسان، برخی از راهکارهای پیشنهادی، سازنده و اثربخش نیست، بااینحال بی کموکاست به برخی از آنها در متن اشارهشده که در ادامه میخوانید. جلوگیری از خشک و بیابانی شدن کشور و ایجاد تعادل پایدار بین منابع و مصارف آب و بوم سامانه از طریق کاهش نسبت حجم آب مصرفی کل کشور در آبهای زیرزمینی، تعادل بخشی و احیای منابع آب زیرزمینی و اصلاح الگوی مصرف آب در بخش کشاورزی، حفظ و صیانت از منابع آب در برابر آلودگی برای حفاظت از سلامتی انسان و چرخه زیستی و اعمال مدیریت جامع کیفی منابع آب از طریق توسعه سامانههای جمعآوری و تصفیه فاضلاب و بازچرخانی و استفاده از پساب، جلوگیری از ورود انواع آلایندهها به منابع و مجاری آبی و کاهش بار آلودگی از مبدأ و رعایت استانداردها در این زمینه و اعمال مقررات الزامی بازدارنده. استقرار حکمرانی پایدار آب از طریق استقرار مدیریت بههمپیوسته منابع آب مبتنی بر مدیریت تقاضا در سطح ملی، حوضههای آبریز و محلی با رعایت اصول توسعه پایدار، آمایش سرزمین و هماهنگی متقابل بین سرمایههای مختلف اجتماعی، اقتصادی و زیستمحیطی. تدوین برنامه جامع بهمنظور رعایت تناسب و اجرای هماهنگ طرحهای تأمین آب، آبخیزداری و آبخوانداری، شبکههای آبیاری و زهکشی، تجهیز و تسطیح اراضی، جمعآوری و تصفیه فاضلاب و زهابهای کشاورزی، بازچرخانی آب و استفاده از آبهای غیرمتعارف. ایجاد سازوکارهای قانونی، نهادی و ساختاری بهمنظور شفافیت، پاسخگویی، مسئولیتپذیری، حل مناقشات و تنازعات، کارایی و اثربخشی حاکمیت قانون و اجماع سازی در مدیریت آب. درنظر گرفتن آب بهعنوان کالای اقتصادی، اجتماعی و اصلاح ساختار اقتصاد آب کشور از طریق منظور کردن ارزش کامل اقتصادی آب در بازتخصیص منابع آب و سیاستهای آمایش سرزمین و بیشینهسازی ارزشافزوده حاصل از کاربرد آب و استقرار نظام قیمتگذاری آب براساس هزینه تمامشده کامل آب باتوجه به شرایط اقتصادی و اجتماعی هر منطقه برای همه بخشهای مصرف و پرداخت یارانه مستقیم به بخشهای دریافتکننده یارانه آشکار و پنهان آب، اعمال تعرفه برمبنای هزینه تمامشده کامل آب و تضمین پایداری، تابآوری کشور در مواجهه با آثار تغییر اقلیم از طریق پایش و مدیریت آثار تغییرات اقلیمی بر منابع آب کشور و مدیریت منابع و مصارف آب در جهت سازگاری با شرایط حاصل از تغییر اقلیم، حمایت از توسعه و بهکارگیری روشها و فناوریهای سختافزاری و نرمافزاری نوآورانه متناسب با نیازهای ناشی از تغییر اقلیم، ارتقای آگاهی و فرهنگ سازگاری با تغییر اقلیم و بهرهبرداری از آبهای غیرمتعارف با رعایت ملاحظات زیستمحیطی.
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
ارسال دیدگاه
- ضمن تشکر از بیان دیدگاه خود به اطلاع شما رسانده می شود که دیدگاه شما پس از تایید نویسنده این مطلب منتشر خواهد شد.
- دیدگاه ها ویرایش نمی شوند.
- از ایمیل شما فقط جهت تشخیص هویت استفاده خواهد شد.
- دیدگاه های تبلیغاتی ، اسپم و مغایر عرف تایید نمی شوند.
تعداد بازدید : 0
|
|
|
|
|
|
|
ارسال دیدگاه
- ضمن تشکر از بیان دیدگاه خود به اطلاع شما رسانده می شود که دیدگاه شما پس از تایید نویسنده این مطلب منتشر خواهد شد.
- دیدگاه ها ویرایش نمی شوند.
- از ایمیل شما فقط جهت تشخیص هویت استفاده خواهد شد.
- دیدگاه های تبلیغاتی ، اسپم و مغایر عرف تایید نمی شوند.
عناوین این شماره
-
حکمرانی آب باید اصلاح شود
