آنچه امروز تصمیمی حقوقیست، فردا به واقعیتی ژئوپلیتیک بدل میشود که تغییرش پرهزینه است
خطر در خزر
گروه سیاسی
در سالهای اخیر، بخش زیادی از بحثهای رسانهای درباره رژیم حقوقی دریای خزر به موضوع «سهم ۵۰ درصدی ایران» اختصاص یافته است. در دوره اتحاد جماهیر شوروی، تنها ایران و شوروی کشورهای ساحلی کاسپین بودند و توافقات موجود میان دو کشور نیز سهم مالکانه مشخصی برای هر طرف تعیین نکرده بود، بلکه بر استفاده مشترک از این پهنه آبی تأکید داشت. پس از فروپاشی شوروی و شکلگیری کشورهای جدید ساحلی، یعنی روسیه، قزاقستان، ترکمنستان و جمهوری آذربایجان، شرایط کاسپین تغییر کرد و برای سالها نیز رژیم حقوقی جامع و مورد توافقی برای تعیین وضعیت آن وجود نداشت.
بنابراین، تبدیل کردن تمام بحث امروز به این گزاره که «ایران ۵۰ درصد کاسپین را داشته و آن را از دست داده است»، تصویر دقیقی از مسئله ارائه نمیدهد.
خطر بزرگتر از ۵۰ درصد است.
پرسش اصلی این نیست که آیا میتوان برای ایران امروز عدد ۵۰ درصد یا هر عدد دیگری روی نقشه تعیین کرد. پرسش این است که ایران در چارچوب جدید حقوقی کاسپین، با چه میزان قدرت میتواند از منافع خود دفاع کند و بر سر سهم آیندهاش چانهزنی کند؟
این همان نقطهای است که باید با حساسیت بسیار بیشتری مورد توجه قرار گیرد.
سهم ایران؛ عددی که در کنوانسیون نیامده، اما نگرانی درباره آن واقعی است
یکی از مهمترین سوءتفاهمها درباره کنوانسیون رژیم حقوقی کاسپین این است که گویی این سند مستقیماً سهم ایران را به عدد مشخصی کاهش داده است.
چنین چیزی در متن کنوانسیون وجود ندارد.
کنوانسیون هیچجا نمیگوید ایران ۱۱ درصد، ۱۳ درصد یا هر عدد دیگری از کاسپین را در اختیار خواهد داشت. تعیین حدود بستر و زیربستر و بخشهای مربوط به بهرهبرداری از منابع، مطابق ماده ۸، باید از طریق توافق میان کشورهای دارای سواحل مجاور و مقابل انجام شود.
اما این واقعیت نباید موجب آسودگی خاطر شود. اینکه کنوانسیون سهم ایران را مستقیماً تعیین نکرده، به معنای بیاثر بودن آن بر سهم آینده ایران نیست. هر توافق بینالمللی، علاوه بر مفاد صریح خود، چارچوبی را برای مذاکرات بعدی ایجاد میکند. وقتی کشوری یک چارچوب حقوقی را میپذیرد، مذاکرات آینده در خلأ انجام نخواهد شد؛ بلکه در چارچوب همان قواعد و تعهدات صورت خواهد گرفت.
نگرانی اصلی دقیقاً همینجاست.
برخی محاسبات جغرافیایی، بسته به روش ترسیم خطوط و مبنای تقسیم، میتواند سهمی در حدود ۱۱ تا ۱۳ درصد را برای ایران به همراه داشته باشد. این اعداد در متن کنوانسیون نوشته نشدهاند و نمیتوان گفت کنوانسیون «سهم ایران را ۱۱ درصد کرده است». اما میتوان و باید پرسید: آیا پذیرش این چارچوب، بدون آنکه پیشاپیش حداقل حقوق و منافع ایران تثبیت شده باشد، دست ایران را برای جلوگیری از رسیدن مذاکرات آینده به چنین نتایجی محدودتر میکند یا خیر؟
این نگرانی را نمیتوان با یک پاسخ ساده کنار گذاشت. مسئله امروز تعیین یک عدد روی کاغذ نیست؛ مسئله این است که ایران با چه قدرتی وارد مذاکراتی خواهد شد که قرار است در نهایت همین اعداد را تعیین کنند.
کنوانسیون چه چیزی را تثبیت میکند؟
بر اساس کنوانسیون، پهنه آبی کاسپین به آبهای داخلی، آبهای سرزمینی، مناطق ماهیگیری و پهنه مشترک دریایی تقسیم میشود.
هر کشور میتواند تا ۱۵ مایل دریایی آب سرزمینی و در مجاورت آن ۱۰ مایل دریایی منطقه ماهیگیری داشته باشد.
اما موضوع تعیینکنندهتر، بستر و زیربستر کاسپین است؛ جایی که بخش مهمی از منابع نفت و گاز و ظرفیتهای اقتصادی آینده قرار دارد.
ماده ۸ تصریح میکند که تعیین حدود بستر و زیربستر باید از طریق توافق میان کشورهای دارای سواحل مجاور و مقابل صورت گیرد. یعنی بخش مهمی از مسئلهای که برای ایران اهمیت اقتصادی و ژئوپلیتیک دارد، هنوز در مذاکرات بعدی تعیین خواهد شد.
پس سؤال اساسی این است:
آیا ایران باید پیش از آنکه این مذاکرات نهایی شوند، یک چارچوب کلی را تصویب کند؛ یا ابتدا باید از تأمین حقوق و منافع خود در مرحله بعدی اطمینان حاصل کند؟
این پرسشی است که نمیتوان با ارجاع به اینکه «در کنوانسیون سهمی تعیین نشده» از کنار آن گذشت.
خطر اصلی؛ از دست دادن اهرم چانهزنی
در مذاکرات بینالمللی، فقط متن نهایی توافق اهمیت ندارد؛ اهرمهایی که کشورها برای رسیدن به آن توافق در اختیار دارند نیز اهمیت دارند.
اگر ایران کنوانسیون را تصویب کند، در حالی که هنوز درباره بسیاری از مسائل مربوط به تعیین حدود بستر و زیربستر، منابع انرژی و ترتیبات اقتصادی آینده به توافق نهایی نرسیده است، باید دقیقاً مشخص شود که چه ابزارهایی برای گرفتن امتیازات بیشتر در اختیار خواهد داشت.
ممکن است گفته شود ایران همچنان میتواند در مذاکرات بعدی بر حقوق خود پافشاری کند. این سخن از نظر نظری درست است. اما پرسش مهمتر این است:
آیا پس از تصویب، قدرت چانهزنی ایران همان قدرتی خواهد بود که پیش از تصویب دارد؟
این موضوع نیازمند بررسی جدی است.
زیرا تصویب یک چارچوب حقوقی، برخلاف یک موضع سیاسی موقت، تعهدی بلندمدت ایجاد میکند. کنوانسیون نیز محدودیت زمانی ندارد و اصلاح آن مطابق سازوکار پیشبینیشده در متن، نیازمند توافق همه طرفهاست.
بنابراین نباید با این تصور برخورد کرد که اگر بعدها مشخص شد بخشی از چارچوب به زیان ایران بوده، بهسادگی میتوان آن را تغییر داد.
هر امتیازی که امروز بدون ضرورت واگذار شود، ممکن است فردا برای پس گرفتن آن نیازمند هزینه بسیار بیشتری باشد.
خطوط لوله؛ یک بند فنی، یک خطر ژئوپلیتیکی
یکی از مهمترین بخشهای کنوانسیون که کمتر مورد توجه افکار عمومی قرار گرفته، ماده ۱۴ و موضوع احداث خطوط لوله و کابلهای زیردریایی در بستر کاسپین است.
ماده ۱۴ امکان احداث خطوط لوله زیردریایی را به رسمیت میشناسد و مقرر میکند مسیر این خطوط، در صورتی که از بخشی از بستر کاسپین عبور کند، با کشوری که بستر مربوط در محدوده صلاحیت آن قرار دارد، مرتبط خواهد بود.
در نتیجه، اگر در آینده بخشی از بستر کاسپین در چارچوب توافقات میان کشورهای ساحلی در محدوده صلاحیت کشور دیگری قرار گیرد، مخالفت ایران صرفاً به دلیل منافع اقتصادی یا ژئوپلیتیکی خود، لزوماً به معنای داشتن اختیار جلوگیری از آن پروژه نخواهد بود.
این مسئله برای ایران بسیار مهمتر از یک موضوع فنی مربوط به احداث لوله است.
فرض کنید در آینده مسیرهای انتقال نفت و گاز از آسیای مرکزی، از طریق کاسپین و قفقاز به سمت ترکیه و اروپا توسعه پیدا کنند. در چنین شرایطی، ایران ممکن است نهتنها از درآمدهای مستقیم ترانزیتی این مسیرها محروم شود، بلکه بخشی از اهمیت ژئوپلیتیکی خود بهعنوان یکی از مسیرهای بالقوه انتقال انرژی را نیز از دست بدهد.
این همان جایی است که یک بند ظاهراً فنی در یک کنوانسیون حقوقی میتواند در بلندمدت پیامدهای راهبردی داشته باشد.مسئله فقط این نیست که «چه کسی اجازه ساخت یک خط لوله را میدهد». مسئله این است که چه کسی معماری انرژی منطقه را در دهههای آینده شکل خواهد داد.ایران به دلیل موقعیت جغرافیایی خود، یکی از مهمترین مسیرهای بالقوه اتصال منابع انرژی آسیای مرکزی به آبهای آزاد و بازارهای جنوبی و غربی است. اگر مسیرهای رقیب بدون در نظر گرفتن منافع ایران تثبیت شوند، ممکن است در آینده برای بازگرداندن ایران به مرکز معادلات انرژی منطقه، هزینه بسیار بیشتری لازم باشد.
از همین رو، تصویب کنوانسیون بدون بررسی دقیق پیامدهای ماده ۱۴ و بدون روشن شدن اینکه ایران در برابر شکلگیری مسیرهای انرژی رقیب چه ابزارهای حقوقی و سیاسی در اختیار خواهد داشت، میتواند تصمیمی پرریسک باشد.
خطر اصلی این نیست که ایران با توسعه پروژههای کشورهای دیگر مخالفت کند یا نکند؛ خطر اصلی این است که ایران زمانی متوجه محدود شدن گزینههای خود شود که معماری انرژی منطقه شکل گرفته و مسیرهای رقیب تثبیت شده باشند.
این موضوع بهویژه با توجه به حق ترانزیت و دسترسی کشورهای ساحلی به سایر دریاها اهمیت بیشتری پیدا میکند. اگر امروز نسبت به پیامدهای بلندمدت این مسیرها بیتفاوت باشیم، ممکن است چند دهه بعد با واقعیتی مواجه شویم که در آن مسیرهای انرژی، تجارت و ترانزیت منطقه از ایران عبور نمیکنند و موقعیت جغرافیاییای که میتوانست برای کشور یک مزیت راهبردی باشد، به یک فرصت ازدسترفته تبدیل شده است.
بنابراین، پیش از تصویب کنوانسیون باید بهطور شفاف پاسخ داده شود:
ایران در برابر شکلگیری مسیرهای رقیب انرژی در کاسپین چه اهرمهایی خواهد داشت؟ آیا این چارچوب حقوقی، امکان چانهزنی ایران برای حفظ نقش خود در ترانزیت انرژی را تقویت میکند یا محدودتر خواهد کرد؟ و اگر امروز این فرصت از دست برود، آیا در آینده امکان جبران آن وجود خواهد داشت؟
اینها پرسشهایی نیستند که بتوان پاسخ آنها را به سالهای بعد موکول کرد؛ زیرا مسیر یک خط لوله را میتوان در چند سال ساخت، اما معماری انرژی یک منطقه ممکن است برای چند دهه تثبیت شود.
آیا ایران ابزار کافی برای مقابله با پروژههای رقیب خواهد داشت؟
یکی از پرسشهای مهمی که پیش از تصویب کنوانسیون باید بهطور جدی بررسی شود، این است که ایران در برابر پروژههای اقتصادی و انرژی کشورهای دیگر در کاسپین، چه ابزارهای حقوقی و سیاسی در اختیار خواهد داشت؟
اگر پروژهای در بخشی از بستر کاسپین قرار داشته باشد که طبق توافقات آتی در حوزه صلاحیت کشور دیگری قرار گرفته باشد، صرف مخالفت سیاسی ایران لزوماً به معنای داشتن حق جلوگیری از آن پروژه نخواهد بود. این تفاوت بسیار مهم است.
ایران باید پیش از تصویب بهدقت بررسی کند که در سناریوهای مختلف آینده، چه حقوقی برای اعتراض، مذاکره، حفاظت زیستمحیطی و دفاع از منافع اقتصادی خود خواهد داشت و تا چه اندازه میتواند بر پروژههایی که بر جایگاه اقتصادی و ژئوپلیتیکی کشور اثر میگذارند، تأثیر بگذارد.
نباید بعد از شکلگیری پروژههای بزرگ منطقهای تازه به فکر این باشیم که چه ابزارهایی برای مذاکره در اختیار داریم. مسئله اصلی، مخالفت با توسعه اقتصادی کشورهای دیگر نیست؛ مسئله این است که ایران نباید زمانی متوجه محدود شدن گزینههای خود شود که مسیرهای انرژی و ترتیبات اقتصادی منطقه دیگر شکل گرفته و تثبیت شدهاند.
به همین دلیل، پیش از تصویب باید روشن شود که کنوانسیون در کنار حقوق و تعهدات صریح خود، در عمل چه میزان فضای مانور برای ایران باقی میگذارد و آیا این فضا برای دفاع از منافع بلندمدت کشور کافی خواهد بود یا خیر.
مسئله فقط منابع زیر بستر نیست
کاسپین برای ایران صرفاً یک منبع نفت و گاز نیست.
این پهنه آبی به موقعیت ایران در برابر آسیای مرکزی، قفقاز، روسیه و مسیرهای ترانزیتی منطقه مرتبط است.
ایران میتواند از موقعیت جغرافیایی خود برای تبدیل شدن به مسیر ارتباطی میان آسیای مرکزی و خلیج فارس استفاده کند. اما در مقابل، سایر کشورهای منطقه نیز در حال توسعه مسیرهای جایگزین هستند. هر تصمیمی درباره رژیم حقوقی کاسپین باید با این نگاه بلندمدت اتخاذ شود.
ممکن است یک تصمیم در کوتاهمدت اختلافی حقوقی را کاهش دهد، اما در بلندمدت موقعیت ژئوپلیتیک ایران را تضعیف کند. بنابراین معیار تصمیمگیری نباید فقط این باشد که «آیا این کنوانسیون یک مشکل حقوقی قدیمی را حل میکند؟»
باید پرسید:
این کنوانسیون در بیست یا سی سال آینده ایران را در چه موقعیتی قرار خواهد داد؟
آیا ایران در معماری اقتصادی و انرژی آینده کاسپین یک بازیگر مرکزی خواهد بود، یا به کشوری تبدیل خواهد شد که تحولات پیرامون خود را نظاره میکند؟
چرا تصویب فوری منطقی نیست؟
ایران برای تصویب چنین سندی با یک تصمیم معمولی و روزمره مواجه نیست.
موضوع به مرزهای دریایی، منابع طبیعی، انرژی، امنیت، ترانزیت و جایگاه ژئوپلیتیک کشور مربوط است.
از سوی دیگر، کنوانسیون محدودیت زمانی ندارد و اصلاح آن نیز نیازمند توافق همه طرفهاست.
پس چه ضرورتی وجود دارد که ایران در شرایطی که هنوز بسیاری از جزئیات تعیین حدود بستر و زیربستر و منافع اقتصادی خود را بهطور کامل تثبیت نکرده، برای تصویب آن عجله کند؟
هیچ تصمیمی درباره یک سرمایه ژئوپلیتیک چندنسلی نباید از روی اضطرار گرفته شود. بهخصوص در شرایط آشفتگی سیاسی و اقتصادی، باید از تصمیمهایی که آثار بلندمدت و دشوارِ بازگشت دارند، با احتیاط بیشتری عبور کرد.
تعلیق تصویب به معنای رد همیشگی کنوانسیون نیست.
به معنای آن است که ایران میتواند از این فرصت برای بررسی دقیقتر متن، ارزیابی سناریوهای مختلف تقسیم، بررسی آثار اقتصادی و ژئوپلیتیک آن و مهمتر از همه، مذاکره برای گرفتن تضمینها و امتیازات بیشتر استفاده کند.
تعلیق، اگر همراه با مذاکره باشد
اگر تصمیم فقط میان این دو گزینه باشد:
الف) تصویب فوری کنوانسیون بدون گرفتن هیچ امتیاز اضافه؛
یا
ب) تعلیق تصویب و استفاده از آن بهعنوان یک اهرم برای مذاکره بیشتر؛
از منظر منافع ملی، گزینه دوم منطقیتر به نظر میرسد.
البته این توصیه یک شرط اساسی دارد: ایران باید واقعاً بتواند از این اهرم استفاده کند.
صرف تعویق تصویب، بدون دیپلماسی فعال، بدون تعیین خواستههای روشن و بدون ایجاد انگیزه برای طرفهای مقابل، الزاماً دستاوردی ایجاد نمیکند. اما اگر قرار باشد تصویب، بخشی از قدرت چانهزنی ایران را بدون گرفتن هیچ امتیاز دیگری مصرف کند، چرا نباید ابتدا از همین فرصت برای مذاکره استفاده کرد؟
ایران میتواند خواهان روشن شدن دقیقتر حقوق خود، پیشرفت در مذاکرات تعیین حدود، بررسی آثار پروژههای انرژی، تضمینهای زیستمحیطی و اقتصادی و سایر موضوعات مرتبط با منافع ملی باشد.
پس از آن، مجلس میتواند درباره تصویب یا عدم تصویب تصمیم بگیرد.
کاسپین جای آزمون و خطا نیست
بحث درباره کاسپین نباید به دعوای سیاسی میان موافقان و مخالفان دولت، یا تکرار شعارهایی درباره «۵۰ درصد» محدود شود. آنچه در معرض تصمیم قرار دارد، بخشی از منافع بلندمدت ایران است.
ممکن است کنوانسیون سهم ایران را مستقیماً روی عدد ۱۱ یا ۱۳ درصد تعیین نکرده باشد؛ اما همین واقعیت نباید باعث شود نسبت به پیامدهای احتمالی پذیرش آن بر قدرت چانهزنی ایران بیتفاوت باشیم. از سوی دیگر، اینکه ایران در گذشته یک سهم ۵۰ درصدی مالکانه داشته است یا نه، نباید تبدیل به آدرس غلطی شود که بحث اصلی را از مسیر خود خارج کند.
مسئله واقعی این است که ایران از امروز به بعد چه سهمی از منابع و ظرفیتهای کاسپین خواهد داشت و با چه میزان قدرت میتواند از آن دفاع کند.
پرسش بزرگتر اما این است که ایران در معماری ژئوپلیتیکی کاسپینِ آینده چه جایگاهی خواهد داشت. اگر مسیرهای انرژی، کریدورهای ترانزیتی و ترتیبات اقتصادی منطقه در سالهای آینده بدون حضور مؤثر ایران شکل بگیرند، موقعیت جغرافیایی ایران که میتوانست یک مزیت راهبردی باشد، ممکن است به فرصتی از دسترفته تبدیل شود.
پاسخ به این پرسشها نیازمند بررسی کارشناسی مستقل، شفافیت در مذاکرات، ارزیابی دقیق سناریوهای مختلف و مشخص شدن منافع اقتصادی و ژئوپلیتیک ایران است.
بنابراین، توصیه منطقی در شرایط فعلی نه پذیرش شتابزده کنوانسیون است و نه رد احساسی آن.
تصویب باید تا زمان بررسی دقیقتر و روشن شدن منافع ایران به تعویق بیفتد.
اگر در نهایت مشخص شود کنوانسیون بهترین چارچوب ممکن برای منافع ایران است، تصویب آن پس از بررسی چیزی را از کشور کم نمیکند. اما اگر هنوز امکان گرفتن امتیازات بیشتر وجود داشته باشد، تصویب عجولانه میتواند بخشی از اهرمی را از ایران بگیرد که بعدها برای گرفتن این امتیازات به آن نیاز خواهیم داشت.
کاسپین متعلق به یک دولت یا یک دولتِ امروز نیست؛ بخشی از سرمایه ژئوپلیتیک ایران برای نسلهای آینده است.
مسئله شاید این نباشد که امروز سهم ایران را تعیین کردهایم؛ خطر این است که امروز چارچوبی را بپذیریم که فردا تعیین سهم و دفاع از منافع ایران را دشوارتر کند. در مسائل ژئوپلیتیکی، بسیاری از خسارتها زمانی آشکار میشوند که دیگر امکان بازگرداندن شرایط گذشته وجود ندارد. ممکن است بیست سال بعد، وقتی مسیرهای انرژی، کریدورهای ترانزیتی و ترتیبات اقتصادی کاسپین تثبیت شدهاند، تازه مشخص شود که کدام تصمیمهای امروز قدرت مانور ایران را محدود کردهاند. آن زمان دیگر مسئله این نیست که چه چیزی میتوانستیم به دست بیاوریم؛ مسئله این است که چرا وقتی هنوز امکان مذاکره داشتیم، عجله کردیم.کاسپین فقط یک پهنه آبی نیست؛ بخشی از موقعیت ژئوپلیتیکی ایران است. و درباره چنین سرمایهای، احتیاط به معنای عقبنشینی نیست؛ به معنای آن است که پیش از پذیرش یک تعهد بلندمدت، مطمئن شویم تمام اهرمهای موجود برای تأمین منافع ایران به کار گرفته شدهاند.چیزی که امروز بهعنوان یک تصمیم حقوقی به نظر میرسد، ممکن است فردا به یک واقعیت ژئوپلیتیکی تبدیل شود که دیگر تغییر دادنش بسیار پرهزینه باشد.
کاسپین جای آزمون و خطا نیست.
در سالهای اخیر، بخش زیادی از بحثهای رسانهای درباره رژیم حقوقی دریای خزر به موضوع «سهم ۵۰ درصدی ایران» اختصاص یافته است. در دوره اتحاد جماهیر شوروی، تنها ایران و شوروی کشورهای ساحلی کاسپین بودند و توافقات موجود میان دو کشور نیز سهم مالکانه مشخصی برای هر طرف تعیین نکرده بود، بلکه بر استفاده مشترک از این پهنه آبی تأکید داشت. پس از فروپاشی شوروی و شکلگیری کشورهای جدید ساحلی، یعنی روسیه، قزاقستان، ترکمنستان و جمهوری آذربایجان، شرایط کاسپین تغییر کرد و برای سالها نیز رژیم حقوقی جامع و مورد توافقی برای تعیین وضعیت آن وجود نداشت.
بنابراین، تبدیل کردن تمام بحث امروز به این گزاره که «ایران ۵۰ درصد کاسپین را داشته و آن را از دست داده است»، تصویر دقیقی از مسئله ارائه نمیدهد.
خطر بزرگتر از ۵۰ درصد است.
پرسش اصلی این نیست که آیا میتوان برای ایران امروز عدد ۵۰ درصد یا هر عدد دیگری روی نقشه تعیین کرد. پرسش این است که ایران در چارچوب جدید حقوقی کاسپین، با چه میزان قدرت میتواند از منافع خود دفاع کند و بر سر سهم آیندهاش چانهزنی کند؟
این همان نقطهای است که باید با حساسیت بسیار بیشتری مورد توجه قرار گیرد.
سهم ایران؛ عددی که در کنوانسیون نیامده، اما نگرانی درباره آن واقعی است
یکی از مهمترین سوءتفاهمها درباره کنوانسیون رژیم حقوقی کاسپین این است که گویی این سند مستقیماً سهم ایران را به عدد مشخصی کاهش داده است.
چنین چیزی در متن کنوانسیون وجود ندارد.
کنوانسیون هیچجا نمیگوید ایران ۱۱ درصد، ۱۳ درصد یا هر عدد دیگری از کاسپین را در اختیار خواهد داشت. تعیین حدود بستر و زیربستر و بخشهای مربوط به بهرهبرداری از منابع، مطابق ماده ۸، باید از طریق توافق میان کشورهای دارای سواحل مجاور و مقابل انجام شود.
اما این واقعیت نباید موجب آسودگی خاطر شود. اینکه کنوانسیون سهم ایران را مستقیماً تعیین نکرده، به معنای بیاثر بودن آن بر سهم آینده ایران نیست. هر توافق بینالمللی، علاوه بر مفاد صریح خود، چارچوبی را برای مذاکرات بعدی ایجاد میکند. وقتی کشوری یک چارچوب حقوقی را میپذیرد، مذاکرات آینده در خلأ انجام نخواهد شد؛ بلکه در چارچوب همان قواعد و تعهدات صورت خواهد گرفت.
نگرانی اصلی دقیقاً همینجاست.
برخی محاسبات جغرافیایی، بسته به روش ترسیم خطوط و مبنای تقسیم، میتواند سهمی در حدود ۱۱ تا ۱۳ درصد را برای ایران به همراه داشته باشد. این اعداد در متن کنوانسیون نوشته نشدهاند و نمیتوان گفت کنوانسیون «سهم ایران را ۱۱ درصد کرده است». اما میتوان و باید پرسید: آیا پذیرش این چارچوب، بدون آنکه پیشاپیش حداقل حقوق و منافع ایران تثبیت شده باشد، دست ایران را برای جلوگیری از رسیدن مذاکرات آینده به چنین نتایجی محدودتر میکند یا خیر؟
این نگرانی را نمیتوان با یک پاسخ ساده کنار گذاشت. مسئله امروز تعیین یک عدد روی کاغذ نیست؛ مسئله این است که ایران با چه قدرتی وارد مذاکراتی خواهد شد که قرار است در نهایت همین اعداد را تعیین کنند.
کنوانسیون چه چیزی را تثبیت میکند؟
بر اساس کنوانسیون، پهنه آبی کاسپین به آبهای داخلی، آبهای سرزمینی، مناطق ماهیگیری و پهنه مشترک دریایی تقسیم میشود.
هر کشور میتواند تا ۱۵ مایل دریایی آب سرزمینی و در مجاورت آن ۱۰ مایل دریایی منطقه ماهیگیری داشته باشد.
اما موضوع تعیینکنندهتر، بستر و زیربستر کاسپین است؛ جایی که بخش مهمی از منابع نفت و گاز و ظرفیتهای اقتصادی آینده قرار دارد.
ماده ۸ تصریح میکند که تعیین حدود بستر و زیربستر باید از طریق توافق میان کشورهای دارای سواحل مجاور و مقابل صورت گیرد. یعنی بخش مهمی از مسئلهای که برای ایران اهمیت اقتصادی و ژئوپلیتیک دارد، هنوز در مذاکرات بعدی تعیین خواهد شد.
پس سؤال اساسی این است:
آیا ایران باید پیش از آنکه این مذاکرات نهایی شوند، یک چارچوب کلی را تصویب کند؛ یا ابتدا باید از تأمین حقوق و منافع خود در مرحله بعدی اطمینان حاصل کند؟
این پرسشی است که نمیتوان با ارجاع به اینکه «در کنوانسیون سهمی تعیین نشده» از کنار آن گذشت.
خطر اصلی؛ از دست دادن اهرم چانهزنی
در مذاکرات بینالمللی، فقط متن نهایی توافق اهمیت ندارد؛ اهرمهایی که کشورها برای رسیدن به آن توافق در اختیار دارند نیز اهمیت دارند.
اگر ایران کنوانسیون را تصویب کند، در حالی که هنوز درباره بسیاری از مسائل مربوط به تعیین حدود بستر و زیربستر، منابع انرژی و ترتیبات اقتصادی آینده به توافق نهایی نرسیده است، باید دقیقاً مشخص شود که چه ابزارهایی برای گرفتن امتیازات بیشتر در اختیار خواهد داشت.
ممکن است گفته شود ایران همچنان میتواند در مذاکرات بعدی بر حقوق خود پافشاری کند. این سخن از نظر نظری درست است. اما پرسش مهمتر این است:
آیا پس از تصویب، قدرت چانهزنی ایران همان قدرتی خواهد بود که پیش از تصویب دارد؟
این موضوع نیازمند بررسی جدی است.
زیرا تصویب یک چارچوب حقوقی، برخلاف یک موضع سیاسی موقت، تعهدی بلندمدت ایجاد میکند. کنوانسیون نیز محدودیت زمانی ندارد و اصلاح آن مطابق سازوکار پیشبینیشده در متن، نیازمند توافق همه طرفهاست.
بنابراین نباید با این تصور برخورد کرد که اگر بعدها مشخص شد بخشی از چارچوب به زیان ایران بوده، بهسادگی میتوان آن را تغییر داد.
هر امتیازی که امروز بدون ضرورت واگذار شود، ممکن است فردا برای پس گرفتن آن نیازمند هزینه بسیار بیشتری باشد.
خطوط لوله؛ یک بند فنی، یک خطر ژئوپلیتیکی
یکی از مهمترین بخشهای کنوانسیون که کمتر مورد توجه افکار عمومی قرار گرفته، ماده ۱۴ و موضوع احداث خطوط لوله و کابلهای زیردریایی در بستر کاسپین است.
ماده ۱۴ امکان احداث خطوط لوله زیردریایی را به رسمیت میشناسد و مقرر میکند مسیر این خطوط، در صورتی که از بخشی از بستر کاسپین عبور کند، با کشوری که بستر مربوط در محدوده صلاحیت آن قرار دارد، مرتبط خواهد بود.
در نتیجه، اگر در آینده بخشی از بستر کاسپین در چارچوب توافقات میان کشورهای ساحلی در محدوده صلاحیت کشور دیگری قرار گیرد، مخالفت ایران صرفاً به دلیل منافع اقتصادی یا ژئوپلیتیکی خود، لزوماً به معنای داشتن اختیار جلوگیری از آن پروژه نخواهد بود.
این مسئله برای ایران بسیار مهمتر از یک موضوع فنی مربوط به احداث لوله است.
فرض کنید در آینده مسیرهای انتقال نفت و گاز از آسیای مرکزی، از طریق کاسپین و قفقاز به سمت ترکیه و اروپا توسعه پیدا کنند. در چنین شرایطی، ایران ممکن است نهتنها از درآمدهای مستقیم ترانزیتی این مسیرها محروم شود، بلکه بخشی از اهمیت ژئوپلیتیکی خود بهعنوان یکی از مسیرهای بالقوه انتقال انرژی را نیز از دست بدهد.
این همان جایی است که یک بند ظاهراً فنی در یک کنوانسیون حقوقی میتواند در بلندمدت پیامدهای راهبردی داشته باشد.مسئله فقط این نیست که «چه کسی اجازه ساخت یک خط لوله را میدهد». مسئله این است که چه کسی معماری انرژی منطقه را در دهههای آینده شکل خواهد داد.ایران به دلیل موقعیت جغرافیایی خود، یکی از مهمترین مسیرهای بالقوه اتصال منابع انرژی آسیای مرکزی به آبهای آزاد و بازارهای جنوبی و غربی است. اگر مسیرهای رقیب بدون در نظر گرفتن منافع ایران تثبیت شوند، ممکن است در آینده برای بازگرداندن ایران به مرکز معادلات انرژی منطقه، هزینه بسیار بیشتری لازم باشد.
از همین رو، تصویب کنوانسیون بدون بررسی دقیق پیامدهای ماده ۱۴ و بدون روشن شدن اینکه ایران در برابر شکلگیری مسیرهای انرژی رقیب چه ابزارهای حقوقی و سیاسی در اختیار خواهد داشت، میتواند تصمیمی پرریسک باشد.
خطر اصلی این نیست که ایران با توسعه پروژههای کشورهای دیگر مخالفت کند یا نکند؛ خطر اصلی این است که ایران زمانی متوجه محدود شدن گزینههای خود شود که معماری انرژی منطقه شکل گرفته و مسیرهای رقیب تثبیت شده باشند.
این موضوع بهویژه با توجه به حق ترانزیت و دسترسی کشورهای ساحلی به سایر دریاها اهمیت بیشتری پیدا میکند. اگر امروز نسبت به پیامدهای بلندمدت این مسیرها بیتفاوت باشیم، ممکن است چند دهه بعد با واقعیتی مواجه شویم که در آن مسیرهای انرژی، تجارت و ترانزیت منطقه از ایران عبور نمیکنند و موقعیت جغرافیاییای که میتوانست برای کشور یک مزیت راهبردی باشد، به یک فرصت ازدسترفته تبدیل شده است.
بنابراین، پیش از تصویب کنوانسیون باید بهطور شفاف پاسخ داده شود:
ایران در برابر شکلگیری مسیرهای رقیب انرژی در کاسپین چه اهرمهایی خواهد داشت؟ آیا این چارچوب حقوقی، امکان چانهزنی ایران برای حفظ نقش خود در ترانزیت انرژی را تقویت میکند یا محدودتر خواهد کرد؟ و اگر امروز این فرصت از دست برود، آیا در آینده امکان جبران آن وجود خواهد داشت؟
اینها پرسشهایی نیستند که بتوان پاسخ آنها را به سالهای بعد موکول کرد؛ زیرا مسیر یک خط لوله را میتوان در چند سال ساخت، اما معماری انرژی یک منطقه ممکن است برای چند دهه تثبیت شود.
آیا ایران ابزار کافی برای مقابله با پروژههای رقیب خواهد داشت؟
یکی از پرسشهای مهمی که پیش از تصویب کنوانسیون باید بهطور جدی بررسی شود، این است که ایران در برابر پروژههای اقتصادی و انرژی کشورهای دیگر در کاسپین، چه ابزارهای حقوقی و سیاسی در اختیار خواهد داشت؟
اگر پروژهای در بخشی از بستر کاسپین قرار داشته باشد که طبق توافقات آتی در حوزه صلاحیت کشور دیگری قرار گرفته باشد، صرف مخالفت سیاسی ایران لزوماً به معنای داشتن حق جلوگیری از آن پروژه نخواهد بود. این تفاوت بسیار مهم است.
ایران باید پیش از تصویب بهدقت بررسی کند که در سناریوهای مختلف آینده، چه حقوقی برای اعتراض، مذاکره، حفاظت زیستمحیطی و دفاع از منافع اقتصادی خود خواهد داشت و تا چه اندازه میتواند بر پروژههایی که بر جایگاه اقتصادی و ژئوپلیتیکی کشور اثر میگذارند، تأثیر بگذارد.
نباید بعد از شکلگیری پروژههای بزرگ منطقهای تازه به فکر این باشیم که چه ابزارهایی برای مذاکره در اختیار داریم. مسئله اصلی، مخالفت با توسعه اقتصادی کشورهای دیگر نیست؛ مسئله این است که ایران نباید زمانی متوجه محدود شدن گزینههای خود شود که مسیرهای انرژی و ترتیبات اقتصادی منطقه دیگر شکل گرفته و تثبیت شدهاند.
به همین دلیل، پیش از تصویب باید روشن شود که کنوانسیون در کنار حقوق و تعهدات صریح خود، در عمل چه میزان فضای مانور برای ایران باقی میگذارد و آیا این فضا برای دفاع از منافع بلندمدت کشور کافی خواهد بود یا خیر.
مسئله فقط منابع زیر بستر نیست
کاسپین برای ایران صرفاً یک منبع نفت و گاز نیست.
این پهنه آبی به موقعیت ایران در برابر آسیای مرکزی، قفقاز، روسیه و مسیرهای ترانزیتی منطقه مرتبط است.
ایران میتواند از موقعیت جغرافیایی خود برای تبدیل شدن به مسیر ارتباطی میان آسیای مرکزی و خلیج فارس استفاده کند. اما در مقابل، سایر کشورهای منطقه نیز در حال توسعه مسیرهای جایگزین هستند. هر تصمیمی درباره رژیم حقوقی کاسپین باید با این نگاه بلندمدت اتخاذ شود.
ممکن است یک تصمیم در کوتاهمدت اختلافی حقوقی را کاهش دهد، اما در بلندمدت موقعیت ژئوپلیتیک ایران را تضعیف کند. بنابراین معیار تصمیمگیری نباید فقط این باشد که «آیا این کنوانسیون یک مشکل حقوقی قدیمی را حل میکند؟»
باید پرسید:
این کنوانسیون در بیست یا سی سال آینده ایران را در چه موقعیتی قرار خواهد داد؟
آیا ایران در معماری اقتصادی و انرژی آینده کاسپین یک بازیگر مرکزی خواهد بود، یا به کشوری تبدیل خواهد شد که تحولات پیرامون خود را نظاره میکند؟
چرا تصویب فوری منطقی نیست؟
ایران برای تصویب چنین سندی با یک تصمیم معمولی و روزمره مواجه نیست.
موضوع به مرزهای دریایی، منابع طبیعی، انرژی، امنیت، ترانزیت و جایگاه ژئوپلیتیک کشور مربوط است.
از سوی دیگر، کنوانسیون محدودیت زمانی ندارد و اصلاح آن نیز نیازمند توافق همه طرفهاست.
پس چه ضرورتی وجود دارد که ایران در شرایطی که هنوز بسیاری از جزئیات تعیین حدود بستر و زیربستر و منافع اقتصادی خود را بهطور کامل تثبیت نکرده، برای تصویب آن عجله کند؟
هیچ تصمیمی درباره یک سرمایه ژئوپلیتیک چندنسلی نباید از روی اضطرار گرفته شود. بهخصوص در شرایط آشفتگی سیاسی و اقتصادی، باید از تصمیمهایی که آثار بلندمدت و دشوارِ بازگشت دارند، با احتیاط بیشتری عبور کرد.
تعلیق تصویب به معنای رد همیشگی کنوانسیون نیست.
به معنای آن است که ایران میتواند از این فرصت برای بررسی دقیقتر متن، ارزیابی سناریوهای مختلف تقسیم، بررسی آثار اقتصادی و ژئوپلیتیک آن و مهمتر از همه، مذاکره برای گرفتن تضمینها و امتیازات بیشتر استفاده کند.
تعلیق، اگر همراه با مذاکره باشد
اگر تصمیم فقط میان این دو گزینه باشد:
الف) تصویب فوری کنوانسیون بدون گرفتن هیچ امتیاز اضافه؛
یا
ب) تعلیق تصویب و استفاده از آن بهعنوان یک اهرم برای مذاکره بیشتر؛
از منظر منافع ملی، گزینه دوم منطقیتر به نظر میرسد.
البته این توصیه یک شرط اساسی دارد: ایران باید واقعاً بتواند از این اهرم استفاده کند.
صرف تعویق تصویب، بدون دیپلماسی فعال، بدون تعیین خواستههای روشن و بدون ایجاد انگیزه برای طرفهای مقابل، الزاماً دستاوردی ایجاد نمیکند. اما اگر قرار باشد تصویب، بخشی از قدرت چانهزنی ایران را بدون گرفتن هیچ امتیاز دیگری مصرف کند، چرا نباید ابتدا از همین فرصت برای مذاکره استفاده کرد؟
ایران میتواند خواهان روشن شدن دقیقتر حقوق خود، پیشرفت در مذاکرات تعیین حدود، بررسی آثار پروژههای انرژی، تضمینهای زیستمحیطی و اقتصادی و سایر موضوعات مرتبط با منافع ملی باشد.
پس از آن، مجلس میتواند درباره تصویب یا عدم تصویب تصمیم بگیرد.
کاسپین جای آزمون و خطا نیست
بحث درباره کاسپین نباید به دعوای سیاسی میان موافقان و مخالفان دولت، یا تکرار شعارهایی درباره «۵۰ درصد» محدود شود. آنچه در معرض تصمیم قرار دارد، بخشی از منافع بلندمدت ایران است.
ممکن است کنوانسیون سهم ایران را مستقیماً روی عدد ۱۱ یا ۱۳ درصد تعیین نکرده باشد؛ اما همین واقعیت نباید باعث شود نسبت به پیامدهای احتمالی پذیرش آن بر قدرت چانهزنی ایران بیتفاوت باشیم. از سوی دیگر، اینکه ایران در گذشته یک سهم ۵۰ درصدی مالکانه داشته است یا نه، نباید تبدیل به آدرس غلطی شود که بحث اصلی را از مسیر خود خارج کند.
مسئله واقعی این است که ایران از امروز به بعد چه سهمی از منابع و ظرفیتهای کاسپین خواهد داشت و با چه میزان قدرت میتواند از آن دفاع کند.
پرسش بزرگتر اما این است که ایران در معماری ژئوپلیتیکی کاسپینِ آینده چه جایگاهی خواهد داشت. اگر مسیرهای انرژی، کریدورهای ترانزیتی و ترتیبات اقتصادی منطقه در سالهای آینده بدون حضور مؤثر ایران شکل بگیرند، موقعیت جغرافیایی ایران که میتوانست یک مزیت راهبردی باشد، ممکن است به فرصتی از دسترفته تبدیل شود.
پاسخ به این پرسشها نیازمند بررسی کارشناسی مستقل، شفافیت در مذاکرات، ارزیابی دقیق سناریوهای مختلف و مشخص شدن منافع اقتصادی و ژئوپلیتیک ایران است.
بنابراین، توصیه منطقی در شرایط فعلی نه پذیرش شتابزده کنوانسیون است و نه رد احساسی آن.
تصویب باید تا زمان بررسی دقیقتر و روشن شدن منافع ایران به تعویق بیفتد.
اگر در نهایت مشخص شود کنوانسیون بهترین چارچوب ممکن برای منافع ایران است، تصویب آن پس از بررسی چیزی را از کشور کم نمیکند. اما اگر هنوز امکان گرفتن امتیازات بیشتر وجود داشته باشد، تصویب عجولانه میتواند بخشی از اهرمی را از ایران بگیرد که بعدها برای گرفتن این امتیازات به آن نیاز خواهیم داشت.
کاسپین متعلق به یک دولت یا یک دولتِ امروز نیست؛ بخشی از سرمایه ژئوپلیتیک ایران برای نسلهای آینده است.
مسئله شاید این نباشد که امروز سهم ایران را تعیین کردهایم؛ خطر این است که امروز چارچوبی را بپذیریم که فردا تعیین سهم و دفاع از منافع ایران را دشوارتر کند. در مسائل ژئوپلیتیکی، بسیاری از خسارتها زمانی آشکار میشوند که دیگر امکان بازگرداندن شرایط گذشته وجود ندارد. ممکن است بیست سال بعد، وقتی مسیرهای انرژی، کریدورهای ترانزیتی و ترتیبات اقتصادی کاسپین تثبیت شدهاند، تازه مشخص شود که کدام تصمیمهای امروز قدرت مانور ایران را محدود کردهاند. آن زمان دیگر مسئله این نیست که چه چیزی میتوانستیم به دست بیاوریم؛ مسئله این است که چرا وقتی هنوز امکان مذاکره داشتیم، عجله کردیم.کاسپین فقط یک پهنه آبی نیست؛ بخشی از موقعیت ژئوپلیتیکی ایران است. و درباره چنین سرمایهای، احتیاط به معنای عقبنشینی نیست؛ به معنای آن است که پیش از پذیرش یک تعهد بلندمدت، مطمئن شویم تمام اهرمهای موجود برای تأمین منافع ایران به کار گرفته شدهاند.چیزی که امروز بهعنوان یک تصمیم حقوقی به نظر میرسد، ممکن است فردا به یک واقعیت ژئوپلیتیکی تبدیل شود که دیگر تغییر دادنش بسیار پرهزینه باشد.
کاسپین جای آزمون و خطا نیست.
