کنوانسیون خزر با باقی گذاشتن مسائل حیاتی، بخشی از حقوق ایران را همچنان در ابهام قرار داده است
خزر در نقطه حساس حقوقی
گروه سیاسی
مسئله دریای خزر را نمیتوان با دوگانه ساده «کنوانسیون بهنفع ایران است یا بهضرر ایران» تحلیل کرد. نقطه آغاز هر ارزیابی دقیق، تفکیک میان سه موضوع متفاوت است: رژیم حقوقی کلی خزر، تعیین خطوط مبدا و حدود آبهای ساحلی، و تحدید حدود بستر و زیربستر و در نتیجه تعیین سهم کشورها از منابع نفت و گاز. بخش قابل توجهی از مناقشههای موجود نیز دقیقاً از درهمآمیختن این سه سطح ناشی میشود. خود کنوانسیون ۲۰۱۸ نیز در ماده یک، تعیین روش ترسیم خطوط مبدا مستقیم را به موافقتنامهای جداگانه میان پنج کشور موکول کرده است. با این حال، جدا کردن این موضوعات به معنای بیاهمیت بودن کنوانسیون در تعیین آینده حقوق ایران نیست. مهمترین ضعف استدلالی در این حوزه آن است که گفته شود چون کنوانسیون مستقیماً سهم ایران از منابع زیر بستر را تعیین نمیکند، بنابراین تصویب آن هیچ اثری بر سهم ایران نخواهد داشت.این گزاره از نظر حقوقی بیش از حد مطلق است. درست است که کنوانسیون ۲۰۱۸ خط نهایی مرز بستر و زیربستر را ترسیم نمیکند و این مسئله را به توافقهای آتی کشورهای مجاور و مقابل واگذار میکند؛ اما همین کنوانسیون چارچوب حقوقی و اصولی را تعیین میکند که مذاکرات آینده درون آن انجام خواهد شد. بنابراین باید میان «عدم تعیین مستقیم سهم» و «بیتأثیر بودن سند بر مذاکرات آتی» تفکیک کرد. اولی قابل دفاع است، دومی نیازمند اثبات و بسیار مناقشهبرانگیز است.
در همین چارچوب، مسئله معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ نیز به توضیحی دقیقتر نیاز دارد. اینکه در این معاهدات اصطلاح صریح «دریای مشاع» به کار نرفته، بهتنهایی تکلیف رژیم حقوقی خزر را روشن نمیکند. ارزش حقوقی این اسناد را باید از مجموع مقررات آنها، رویه طرفین، نحوه اجرای توافقها و مسئله جانشینی دولتهای پس از فروپاشی شوروی استخراج کرد. بنابراین تقلیل مناقشه به این گزاره که «چون کلمه مشاع در معاهدات وجود ندارد، پس ادعای حقوق مشترک فاقد مبناست» از منظر روششناسی حقوقی کافی نیست. در مقابل، ادعای معکوس، یعنی اینکه معاهدات مذکور بهطور خودکار کل بستر و زیربستر خزر را میان ایران و شوروی تقسیم کردهاند نیز نیازمند مستند حقوقی مستقل است. واقعیت حقوقی پیچیدهتر از هر دو برداشت سادهسازانه است.
نکته مهمتر، مسئله جانشینی دولتهای جدید است. فروپاشی شوروی الزاماً به معنای محو یکشبه تمام حقوق و تعهدات ناشی از معاهدات پیشین نیست. اصل جانشینی دولتها در حقوق بینالملل موضوعی تخصصی و دارای ابعاد متفاوت است و نمیتوان صرفاً با این استدلال که کشورهای جدید آن معاهدات را نمیپذیرند، اعتبار آنها را پایانیافته تلقی کرد. در عین حال، این نیز درست نیست که صرف وجود معاهدات ایران و شوروی، همان رژیم حقوقی را بدون نیاز به توافق جدید بر پنج کشور ساحلی تحمیل کند. بنابراین موضع حقوقی قدرتمندتر برای ایران، نه انکار ساده اعتبار اسناد تاریخی و نه تکیه مطلق بر آنها، بلکه حفظ تمام حقوق قابل استناد ناشی از آنها در مذاکرات رژیم جدید است.
در موضوع اعلامیه تفسیری نیز باید احتیاط بیشتری داشت. یک اعلامیه یکجانبه میتواند برای ثبت رسمی برداشت حقوقی یک کشور، تثبیت موضع مذاکرهکننده و جلوگیری از این ادعا که ایران در مقطعی از یک حق یا تفسیر مشخص صرفنظر کرده، اهمیت سیاسی و حقوقی داشته باشد؛ اما نمیتوان آن را بهطور خودکار «ضمانت اجرایی» برای حقوق ایران دانست. ارزش چنین اعلامیهای وابسته به ماهیت سند، زمان و نحوه صدور آن، واکنش سایر طرفها و قواعد حاکم بر تفسیر معاهده است. به بیان روشنتر، ثبت موضع حقوقی با تحمیل آن موضع به طرفهای دیگر دو مقوله متفاوت است.
یکی از مهمترین مواردی که نیازمند دقت است، مسئله خطوط مبدا و سواحل مقعر ایران است. کنوانسیون واقعاً این موضوع را از تعیین مستقیم در متن خود خارج کرده و مقرر کرده روش تعیین خطوط مبدا مستقیم در توافقی جداگانه میان پنج کشور مشخص شود. همچنین اصل توجه به وضعیت نامساعد یک کشور ساحلی در صورت نامساعد بودن شکل ساحل در متن کنوانسیون آمده است. اما «مدنظر قرار گرفتن وضعیت نامساعد» با «تضمین نتیجه مطلوب برای ایران» یکی نیست. این دو گزاره از نظر حقوقی فاصله زیادی دارند. عبارتهایی مانند «تأمین منافع ایران» یا «تثبیت حقوق ایران» زمانی ارزش حقوقی پیدا میکنند که به یک قاعده دقیق، معیار ترسیم، مختصات جغرافیایی یا تعهد الزامآور طرفهای مقابل متصل باشند. در غیر این صورت، با یک تعهد برای مذاکره و ملاحظه وضعیت خاص مواجهیم، نه یک نتیجه از پیش تضمینشده. در مورد پهنههای دریایی نیز باید از ادبیات گمراهکننده پرهیز کرد. اختصاص ۱۵ مایل دریایی آبهای سرزمینی و ۱۰ مایل منطقه ماهیگیری را نمیتوان صرفاً «انقباض مرزی» نامید. آبهای سرزمینی و منطقه ماهیگیری دو وضعیت حقوقی متفاوت دارند و نباید آنها را با مفهوم مرز زمینی یا کاهش سرزمین یکی دانست. از سوی دیگر، فاصله ۲۵ مایلی از ساحل نیز به معنای آن نیست که تمام این پهنه تحت یک رژیم واحد قرار میگیرد. خود کنوانسیون برای آبهای سرزمینی، منطقه ماهیگیری و بخش مشترک رژیمهای متفاوتی ایجاد میکند. در همین بخش، ادعای منع حضور «هر شناور متعلق به کشورهای غیرساحلی» نیز اگر بدون تفکیک نوع شناور، نوع فعالیت و منطقه جغرافیایی بیان شود، از دقت حقوقی لازم برخوردار نیست. ممنوعیت حضور نظامی دولتهای غیرساحلی یک اصل مهم امنیتی در کنوانسیون است؛ اما این اصل را نباید بدون بررسی همه مقررات مربوط به کشتیرانی، عبور، صلاحیت و مناطق مختلف دریایی به یک ممنوعیت مطلق درباره هر نوع شناور خارجی تعمیم داد. حتی در حقوق عمومی دریاها نیز «حضور»، «عبور بیضرر»، «صلاحیت سرزمینی» و «فعالیت نظامی» مفاهیم متفاوتی هستند. بنابراین برای استدلال امنیتی دقیق، باید مشخص شود سخن از کشتی جنگی، کشتی تجاری، کشتی دولتی یا شناور تحقیقاتی و همچنین سخن از آبهای سرزمینی یا پهنه مشترک است.
مزیت امنیتی واقعی کنوانسیون را باید در جای دیگری نیز جستوجو کرد: تثبیت اصل انحصار کشورهای ساحلی در ترتیبات امنیتی خزر و منع حضور نظامی قدرتهای غیرساحلی، از مهمترین دستاوردهای ژئوپلیتیکی سند است. این موضوع برای ایران، بهویژه در شرایطی که رقابت قدرتهای خارجی برای نفوذ در پیرامون کشور افزایش یافته، اهمیت راهبردی دارد. اما نباید دستاورد امنیتی را بهصورت خودکار معادل تأمین همه منافع اقتصادی و سرزمینی ایران تلقی کرد. یک سند میتواند در حوزه امنیتی برای ایران مطلوب و در عین حال در حوزه تحدید حدود نیازمند مذاکرات سخت و طولانی باشد.
بخش زیستمحیطی نیز از همین مشکل رنج میبرد. تعهد دولتها به پیشگیری از آلودگی، حفاظت از تنوع زیستی، ارزیابی آثار زیستمحیطی و همکاری منطقهای، از نقاط مثبت چارچوب حقوقی خزر است و کنوانسیون وضعیت حقوقی خزر در کنار کنوانسیون تهران و پروتکلهای آن قرار میگیرد.اما میان «امکان مطالبه ارزیابی زیستمحیطی» و «حق وتوی ایران بر یک پروژه» فاصله حقوقی قابل توجهی وجود دارد. اگر یک پروژه نفتی یا خط لوله احتمال آسیب فرامرزی داشته باشد، سازوکارهای ارزیابی، اطلاعرسانی، مشورت و مسئولیت بینالمللی میتوانند برای ایران ابزار مهمی ایجاد کنند؛ اما از این مقررات نمیتوان بدون احراز شرایط و سازوکارهای اجرایی مشخص، یک حق وتوی مطلق استخراج کرد.
همین نکته درباره مسئولیت زیستمحیطی نیز صادق است. مسئول شناختن دولت یا عامل آلودهکننده برای خسارت زیستمحیطی، با توانایی جلوگیری قطعی از وقوع خسارت یکی نیست. حقوق بینالملل محیط زیست غالباً ترکیبی از تعهدات پیشگیرانه، ارزیابی، همکاری، اطلاعرسانی، کاهش خسارت و مسئولیت پس از وقوع آسیب ایجاد میکند. بنابراین اگر هدف، ارزیابی میزان تأمین منافع ایران باشد، باید پرسید در صورت مخالفت ایران با یک پروژه پرخطر، دقیقاً چه مرجع تصمیمگیر، چه استاندارد اثباتی و چه ضمانت اجرایی برای توقف پروژه وجود دارد؛ نه اینکه صرف وجود واژگانی مانند «پیشگیری» و «مسئولیت» را معادل اختیار توقف پروژه بدانیم.
در حوزه منابع زنده نیز همین ضرورت تفکیک وجود دارد. تعیین سهمیههای مشترک و ایجاد سازوکار همکاری برای حفاظت از ذخایر آبزی میتواند برای ایران مفید باشد، اما اثربخشی آن وابسته به اجرای واقعی تصمیمات مشترک، نظام نظارت، قابلیت بازرسی، برخورد با تخلف و همکاری عملی پنج کشور است. در حقوق دریاها، فاصله میان یک قاعده مکتوب و ظرفیت اجرایی آن گاه بسیار تعیینکنندهتر از خود قاعده است. بنابراین صرف وجود کمیسیون یا پروتکل، به معنای تضمین حفاظت از ذخایر خاویاری یا جلوگیری از صید غیرقانونی نیست.
از منظر سیاستگذاری ملی، مهمترین نتیجه این است که تصویب یا رد کنوانسیون نباید در قالب یک داوری کلی و احساسی درباره «سهم ایران از خزر» صورت گیرد. کنوانسیون ۲۰۱۸ اساساً سندی برای اعلام درصد سهم کشورها از بستر خزر نیست؛ بنابراین پرسش مشهور «این کنوانسیون چند درصد خزر را به ایران داده است؟» از ابتدا پرسش دقیقی درباره ماهیت سند نیست. در مقابل، پرسشهای جدیتر عبارتاند از اینکه این سند چه حقوقی را برای ایران تثبیت میکند، چه تعهداتی بر ایران تحمیل میکند، چه موضوعاتی را به توافقهای بعدی منتقل میکند، در مذاکرات آینده چه قواعدی را بر ایران و دیگر طرفها حاکم خواهد کرد، و برای هر یک از حقوق ایران چه ضمانت اجرایی وجود دارد.
از همین منظر، نه میتوان کنوانسیون را سندی دانست که بهتنهایی سهم ایران را کاهش داده است و نه میتوان صرفاً به دلیل اینکه درصدی از سهم ایران در آن تعیین نشده، تمام نگرانیهای مرتبط با آینده تحدید حدود را منتفی دانست. مسئله اصلی برای ایران در مرحله بعد از تصویب، مذاکرات خطوط مبدا و سپس تحدید حدود بستر و زیربستر خواهد بود. کنوانسیون این مذاکرات را حذف نکرده، بلکه آنها را به آینده منتقل کرده است. بنابراین وزن واقعی سیاست ملی باید از بحثهای نمادین درباره «سهم ۵۰ درصدی» یا «سهم ۱۱ درصدی» به میدان حقوقی دقیقتری منتقل شود؛ میدانی که در آن مختصات، اصول تحدید حدود، وضعیت سواحل، سوابق تاریخی، توافقهای دوجانبه، رویه دولتها و ضمانتهای اجرایی تعیینکننده خواهند بود.
در نهایت، دفاع کارشناسی از منافع ایران اقتضا میکند نه نقاط قوت کنوانسیون در حوزه امنیت و همکاری منطقهای نادیده گرفته شود و نه خلأها و ابهامات آن در حوزه تحدید حدود، خطوط مبدا و ضمانت اجرای تعهدات با خوشبینی سیاسی پوشانده شود. مسئله خزر بیش از آنکه به شعار نیاز داشته باشد، به یک راهبرد حقوقی منسجم نیاز دارد؛ راهبردی که تصویب یک سند چارچوبی را پایان مناقشه نداند، بلکه آن را یکی از مراحل شکلگیری رژیمی بداند که بخش مهمی از سرنوشت حقوق اقتصادی و ژئوپلیتیکی ایران در خزر در مذاکرات بعدی آن رقم خواهد خورد.
مسئله دریای خزر را نمیتوان با دوگانه ساده «کنوانسیون بهنفع ایران است یا بهضرر ایران» تحلیل کرد. نقطه آغاز هر ارزیابی دقیق، تفکیک میان سه موضوع متفاوت است: رژیم حقوقی کلی خزر، تعیین خطوط مبدا و حدود آبهای ساحلی، و تحدید حدود بستر و زیربستر و در نتیجه تعیین سهم کشورها از منابع نفت و گاز. بخش قابل توجهی از مناقشههای موجود نیز دقیقاً از درهمآمیختن این سه سطح ناشی میشود. خود کنوانسیون ۲۰۱۸ نیز در ماده یک، تعیین روش ترسیم خطوط مبدا مستقیم را به موافقتنامهای جداگانه میان پنج کشور موکول کرده است. با این حال، جدا کردن این موضوعات به معنای بیاهمیت بودن کنوانسیون در تعیین آینده حقوق ایران نیست. مهمترین ضعف استدلالی در این حوزه آن است که گفته شود چون کنوانسیون مستقیماً سهم ایران از منابع زیر بستر را تعیین نمیکند، بنابراین تصویب آن هیچ اثری بر سهم ایران نخواهد داشت.این گزاره از نظر حقوقی بیش از حد مطلق است. درست است که کنوانسیون ۲۰۱۸ خط نهایی مرز بستر و زیربستر را ترسیم نمیکند و این مسئله را به توافقهای آتی کشورهای مجاور و مقابل واگذار میکند؛ اما همین کنوانسیون چارچوب حقوقی و اصولی را تعیین میکند که مذاکرات آینده درون آن انجام خواهد شد. بنابراین باید میان «عدم تعیین مستقیم سهم» و «بیتأثیر بودن سند بر مذاکرات آتی» تفکیک کرد. اولی قابل دفاع است، دومی نیازمند اثبات و بسیار مناقشهبرانگیز است.
در همین چارچوب، مسئله معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ نیز به توضیحی دقیقتر نیاز دارد. اینکه در این معاهدات اصطلاح صریح «دریای مشاع» به کار نرفته، بهتنهایی تکلیف رژیم حقوقی خزر را روشن نمیکند. ارزش حقوقی این اسناد را باید از مجموع مقررات آنها، رویه طرفین، نحوه اجرای توافقها و مسئله جانشینی دولتهای پس از فروپاشی شوروی استخراج کرد. بنابراین تقلیل مناقشه به این گزاره که «چون کلمه مشاع در معاهدات وجود ندارد، پس ادعای حقوق مشترک فاقد مبناست» از منظر روششناسی حقوقی کافی نیست. در مقابل، ادعای معکوس، یعنی اینکه معاهدات مذکور بهطور خودکار کل بستر و زیربستر خزر را میان ایران و شوروی تقسیم کردهاند نیز نیازمند مستند حقوقی مستقل است. واقعیت حقوقی پیچیدهتر از هر دو برداشت سادهسازانه است.
نکته مهمتر، مسئله جانشینی دولتهای جدید است. فروپاشی شوروی الزاماً به معنای محو یکشبه تمام حقوق و تعهدات ناشی از معاهدات پیشین نیست. اصل جانشینی دولتها در حقوق بینالملل موضوعی تخصصی و دارای ابعاد متفاوت است و نمیتوان صرفاً با این استدلال که کشورهای جدید آن معاهدات را نمیپذیرند، اعتبار آنها را پایانیافته تلقی کرد. در عین حال، این نیز درست نیست که صرف وجود معاهدات ایران و شوروی، همان رژیم حقوقی را بدون نیاز به توافق جدید بر پنج کشور ساحلی تحمیل کند. بنابراین موضع حقوقی قدرتمندتر برای ایران، نه انکار ساده اعتبار اسناد تاریخی و نه تکیه مطلق بر آنها، بلکه حفظ تمام حقوق قابل استناد ناشی از آنها در مذاکرات رژیم جدید است.
در موضوع اعلامیه تفسیری نیز باید احتیاط بیشتری داشت. یک اعلامیه یکجانبه میتواند برای ثبت رسمی برداشت حقوقی یک کشور، تثبیت موضع مذاکرهکننده و جلوگیری از این ادعا که ایران در مقطعی از یک حق یا تفسیر مشخص صرفنظر کرده، اهمیت سیاسی و حقوقی داشته باشد؛ اما نمیتوان آن را بهطور خودکار «ضمانت اجرایی» برای حقوق ایران دانست. ارزش چنین اعلامیهای وابسته به ماهیت سند، زمان و نحوه صدور آن، واکنش سایر طرفها و قواعد حاکم بر تفسیر معاهده است. به بیان روشنتر، ثبت موضع حقوقی با تحمیل آن موضع به طرفهای دیگر دو مقوله متفاوت است.
یکی از مهمترین مواردی که نیازمند دقت است، مسئله خطوط مبدا و سواحل مقعر ایران است. کنوانسیون واقعاً این موضوع را از تعیین مستقیم در متن خود خارج کرده و مقرر کرده روش تعیین خطوط مبدا مستقیم در توافقی جداگانه میان پنج کشور مشخص شود. همچنین اصل توجه به وضعیت نامساعد یک کشور ساحلی در صورت نامساعد بودن شکل ساحل در متن کنوانسیون آمده است. اما «مدنظر قرار گرفتن وضعیت نامساعد» با «تضمین نتیجه مطلوب برای ایران» یکی نیست. این دو گزاره از نظر حقوقی فاصله زیادی دارند. عبارتهایی مانند «تأمین منافع ایران» یا «تثبیت حقوق ایران» زمانی ارزش حقوقی پیدا میکنند که به یک قاعده دقیق، معیار ترسیم، مختصات جغرافیایی یا تعهد الزامآور طرفهای مقابل متصل باشند. در غیر این صورت، با یک تعهد برای مذاکره و ملاحظه وضعیت خاص مواجهیم، نه یک نتیجه از پیش تضمینشده. در مورد پهنههای دریایی نیز باید از ادبیات گمراهکننده پرهیز کرد. اختصاص ۱۵ مایل دریایی آبهای سرزمینی و ۱۰ مایل منطقه ماهیگیری را نمیتوان صرفاً «انقباض مرزی» نامید. آبهای سرزمینی و منطقه ماهیگیری دو وضعیت حقوقی متفاوت دارند و نباید آنها را با مفهوم مرز زمینی یا کاهش سرزمین یکی دانست. از سوی دیگر، فاصله ۲۵ مایلی از ساحل نیز به معنای آن نیست که تمام این پهنه تحت یک رژیم واحد قرار میگیرد. خود کنوانسیون برای آبهای سرزمینی، منطقه ماهیگیری و بخش مشترک رژیمهای متفاوتی ایجاد میکند. در همین بخش، ادعای منع حضور «هر شناور متعلق به کشورهای غیرساحلی» نیز اگر بدون تفکیک نوع شناور، نوع فعالیت و منطقه جغرافیایی بیان شود، از دقت حقوقی لازم برخوردار نیست. ممنوعیت حضور نظامی دولتهای غیرساحلی یک اصل مهم امنیتی در کنوانسیون است؛ اما این اصل را نباید بدون بررسی همه مقررات مربوط به کشتیرانی، عبور، صلاحیت و مناطق مختلف دریایی به یک ممنوعیت مطلق درباره هر نوع شناور خارجی تعمیم داد. حتی در حقوق عمومی دریاها نیز «حضور»، «عبور بیضرر»، «صلاحیت سرزمینی» و «فعالیت نظامی» مفاهیم متفاوتی هستند. بنابراین برای استدلال امنیتی دقیق، باید مشخص شود سخن از کشتی جنگی، کشتی تجاری، کشتی دولتی یا شناور تحقیقاتی و همچنین سخن از آبهای سرزمینی یا پهنه مشترک است.
مزیت امنیتی واقعی کنوانسیون را باید در جای دیگری نیز جستوجو کرد: تثبیت اصل انحصار کشورهای ساحلی در ترتیبات امنیتی خزر و منع حضور نظامی قدرتهای غیرساحلی، از مهمترین دستاوردهای ژئوپلیتیکی سند است. این موضوع برای ایران، بهویژه در شرایطی که رقابت قدرتهای خارجی برای نفوذ در پیرامون کشور افزایش یافته، اهمیت راهبردی دارد. اما نباید دستاورد امنیتی را بهصورت خودکار معادل تأمین همه منافع اقتصادی و سرزمینی ایران تلقی کرد. یک سند میتواند در حوزه امنیتی برای ایران مطلوب و در عین حال در حوزه تحدید حدود نیازمند مذاکرات سخت و طولانی باشد.
بخش زیستمحیطی نیز از همین مشکل رنج میبرد. تعهد دولتها به پیشگیری از آلودگی، حفاظت از تنوع زیستی، ارزیابی آثار زیستمحیطی و همکاری منطقهای، از نقاط مثبت چارچوب حقوقی خزر است و کنوانسیون وضعیت حقوقی خزر در کنار کنوانسیون تهران و پروتکلهای آن قرار میگیرد.اما میان «امکان مطالبه ارزیابی زیستمحیطی» و «حق وتوی ایران بر یک پروژه» فاصله حقوقی قابل توجهی وجود دارد. اگر یک پروژه نفتی یا خط لوله احتمال آسیب فرامرزی داشته باشد، سازوکارهای ارزیابی، اطلاعرسانی، مشورت و مسئولیت بینالمللی میتوانند برای ایران ابزار مهمی ایجاد کنند؛ اما از این مقررات نمیتوان بدون احراز شرایط و سازوکارهای اجرایی مشخص، یک حق وتوی مطلق استخراج کرد.
همین نکته درباره مسئولیت زیستمحیطی نیز صادق است. مسئول شناختن دولت یا عامل آلودهکننده برای خسارت زیستمحیطی، با توانایی جلوگیری قطعی از وقوع خسارت یکی نیست. حقوق بینالملل محیط زیست غالباً ترکیبی از تعهدات پیشگیرانه، ارزیابی، همکاری، اطلاعرسانی، کاهش خسارت و مسئولیت پس از وقوع آسیب ایجاد میکند. بنابراین اگر هدف، ارزیابی میزان تأمین منافع ایران باشد، باید پرسید در صورت مخالفت ایران با یک پروژه پرخطر، دقیقاً چه مرجع تصمیمگیر، چه استاندارد اثباتی و چه ضمانت اجرایی برای توقف پروژه وجود دارد؛ نه اینکه صرف وجود واژگانی مانند «پیشگیری» و «مسئولیت» را معادل اختیار توقف پروژه بدانیم.
در حوزه منابع زنده نیز همین ضرورت تفکیک وجود دارد. تعیین سهمیههای مشترک و ایجاد سازوکار همکاری برای حفاظت از ذخایر آبزی میتواند برای ایران مفید باشد، اما اثربخشی آن وابسته به اجرای واقعی تصمیمات مشترک، نظام نظارت، قابلیت بازرسی، برخورد با تخلف و همکاری عملی پنج کشور است. در حقوق دریاها، فاصله میان یک قاعده مکتوب و ظرفیت اجرایی آن گاه بسیار تعیینکنندهتر از خود قاعده است. بنابراین صرف وجود کمیسیون یا پروتکل، به معنای تضمین حفاظت از ذخایر خاویاری یا جلوگیری از صید غیرقانونی نیست.
از منظر سیاستگذاری ملی، مهمترین نتیجه این است که تصویب یا رد کنوانسیون نباید در قالب یک داوری کلی و احساسی درباره «سهم ایران از خزر» صورت گیرد. کنوانسیون ۲۰۱۸ اساساً سندی برای اعلام درصد سهم کشورها از بستر خزر نیست؛ بنابراین پرسش مشهور «این کنوانسیون چند درصد خزر را به ایران داده است؟» از ابتدا پرسش دقیقی درباره ماهیت سند نیست. در مقابل، پرسشهای جدیتر عبارتاند از اینکه این سند چه حقوقی را برای ایران تثبیت میکند، چه تعهداتی بر ایران تحمیل میکند، چه موضوعاتی را به توافقهای بعدی منتقل میکند، در مذاکرات آینده چه قواعدی را بر ایران و دیگر طرفها حاکم خواهد کرد، و برای هر یک از حقوق ایران چه ضمانت اجرایی وجود دارد.
از همین منظر، نه میتوان کنوانسیون را سندی دانست که بهتنهایی سهم ایران را کاهش داده است و نه میتوان صرفاً به دلیل اینکه درصدی از سهم ایران در آن تعیین نشده، تمام نگرانیهای مرتبط با آینده تحدید حدود را منتفی دانست. مسئله اصلی برای ایران در مرحله بعد از تصویب، مذاکرات خطوط مبدا و سپس تحدید حدود بستر و زیربستر خواهد بود. کنوانسیون این مذاکرات را حذف نکرده، بلکه آنها را به آینده منتقل کرده است. بنابراین وزن واقعی سیاست ملی باید از بحثهای نمادین درباره «سهم ۵۰ درصدی» یا «سهم ۱۱ درصدی» به میدان حقوقی دقیقتری منتقل شود؛ میدانی که در آن مختصات، اصول تحدید حدود، وضعیت سواحل، سوابق تاریخی، توافقهای دوجانبه، رویه دولتها و ضمانتهای اجرایی تعیینکننده خواهند بود.
در نهایت، دفاع کارشناسی از منافع ایران اقتضا میکند نه نقاط قوت کنوانسیون در حوزه امنیت و همکاری منطقهای نادیده گرفته شود و نه خلأها و ابهامات آن در حوزه تحدید حدود، خطوط مبدا و ضمانت اجرای تعهدات با خوشبینی سیاسی پوشانده شود. مسئله خزر بیش از آنکه به شعار نیاز داشته باشد، به یک راهبرد حقوقی منسجم نیاز دارد؛ راهبردی که تصویب یک سند چارچوبی را پایان مناقشه نداند، بلکه آن را یکی از مراحل شکلگیری رژیمی بداند که بخش مهمی از سرنوشت حقوق اقتصادی و ژئوپلیتیکی ایران در خزر در مذاکرات بعدی آن رقم خواهد خورد.
تیتر خبرها
