بودجه آموزشوپرورش زیر ذرهبین نقد
جای خالی عدالت در بودجه آموزش
حجت الله بنیادی، پژوهشگر آموزش
لایحه بودجه مهم ترین سند سالانه هر سازمان است که نشان میدهد چگونه منابع مالی برای اجرای برنامهها و تحقق اهداف اختصاص مییابند. لایحه بودجه وزارت آموزشوپرورش در سال آینده، صرف نظر از اعداد و ارقام، میزان رشد و سهم آن از کل اعتبارات دولتی پنج ویژگی اساسی شامل کفایت، برنامه محوری، قانونگرایی، عدالتمحوری و قاعدهمندی را ندارد. عدم تناسب رشد بودجه آموزشوپرورش در تناسب با رشد تورم و عدم کفایت و تناسب میزان و رشد حقوق و مزایای معلمان با هزینههای زندگی یکی از اشکالات مهم و اساسی این لایحه است که اثربخشی و موفقیت کلی آموزشوپرورش را در اجرای درست مأموریتها و وظایف با محدودیت و تنگنا مواجه میکند.
در جدول (٧) اعتبار هزینه عمومی و متفرقه، اعتبار در نظر گرفته شده برای وزارت فرهنگوارشاد اسلامی با رشد 5/11 درصد از (١١/٢٤٨) به (١٢/٦٦٤) میلیارد تومان، وزارت علوم با رشد ١٢/٩ درصد از (٧٨/٤٠١) به (88/572) میلیارد تومان، وزارت میراث فرهنگی با رشد ٢٤ درصد از (٣/٦٤٩) به (552/4) میلیارد تومان و وزارت آموزشوپرورش با رشد ٢۵/٤ درصد از (٣۵٣/٠٢٨) به (٤٤٢/٩٢٤) میلیارد تومان، افزایش یافته است. همچنین رشد ٢۵/٤ درصدی اعتبارات هزینه عمومی وزارت آموزشوپرورش در مقایسه با رشد اعتبارات دیوان عدالت اداری به میزان ١١ درصد، سازمان بازرسی کل کشور به میزان ١٨ درصد و سازمان برنامهوبودجه کشور ١٦ درصد نشانگر توجه نسبی به آموزشوپرورش است.
در لایحه ١٤٠۵، اعتبارات هزینه آموزشوپرورش از منابع عمومی دولت در ردیفهای اصلی جدول (٧) رقم چهارصد و چهل و سه (٤٤٣) همت (هزار میلیارد تومان) و اعتبارات هزینهای دولت، رقم دو میلیون و هشتصد و ده هزار (2.810.000) همت است که سهم آموزشوپرورش از آن 76/15 درصد است. در کل اعتبارات هزینهای و تملک از منابع عمومی دولت، اعتبارات آموزشوپرورش، ٤٧۵ همت و اعتبارات دولت 3.254.992 همت است که سهم آموزشوپرورش ١٤/٦١ درصد است. در اعتبارات تملک از منابع عمومی دولت در جدول (٧)، اعتبارات آموزشوپرورش ٣٢ همت و اعتبارات دولت ٤٤٤ همت است که سهم آموزشوپرورش از آن 7/34 درصد است.
سال ١٤٠٣، سهم آموزشوپرورش از اعتبارات هزینهای دولت از منابع عمومی، ١٤/٣٩ درصد و در سال ١٤٠٤ رقم 37/15درصد بوده که در سال ١٤٠۵ به ١٤/٦١ تغییر یافته است. این سهم نسبت به سال ١٤٠٢ کمتر از یک درصد (٠/٣٢) افزایش و نسبت به سال ١٤٠٤ کمتر از یک درصد (٠/٧٦) کاهش داشته است. هرچند که شاخص سهم اعتبارات آموزشوپرورش از منابع عمومی دولت، بهتنهایی شاخص مناسبی برای تحلیل وضعیت اعتبارات آموزشوپرورش نیست، اما مسلم است که تغییرات این چنینی سهم آموزشوپرورش از اعتبارات عمومی دولت که از یک نظم و الگوی خاص افزایشی تبعیت نمیکنند، نمیتوانند مشکلات و عقبماندگیهای انباشته آموزشوپرورش را مرتفع سازند.
باید توجه داشت این تحلیل بر اساس لایحه بودجه منتشر شده در دی ماه ١٤٠٤ است و اصلاحات و جمعبندی کمیسیون تلفیق بعد از تقدیم لایحه به دلیل عدم انتشار مدنظر قرار نگرفته است.
عدم کفایت، کسری بودجه و اجحاف در حق ذینفعان، ویژگی بارز بودجه آموزشوپرورش
کل اعتبارات هزینه عمومی وزارت آموزشوپرورش در سال ١٤٠۵، رقمی در حدود ٤٣٨ همت است. اگر تعداد کارکنان وزارت آموزشوپرورش حدود یک میلیون نفر و دانشجو معلمان متعهد خدمت را حدود ١٠٠ هزار نفر در نظر بگیریم و تمام اعتبارات هزینهای در نظر گرفته شده را برای پرداخت حقوق و مزایای رفاهیات اختصاص دهیم، میانگین دریافتی هر معلم حدود ٣٣ میلیون تومان در ماه میشود. برای واقعیتر شدن محاسبه، اگر منابع مالی برای پرداخت حقوق را کل اعتبار ٤٠٢ همت، ادارات کل آموزشوپرورش استانها در نظر بگیریم، میانگین پرداختی به هر یک از کارکنان حدود ٣٠ میلیون تومان در ماه میشود. آنچه مسلم است اختصاص دادن تمام اعتبار هزینهای به پرداخت حقوق ناممکن است.
٣٠ میلیون تومان پرداختی به یک معلم در یک ماه، در بهترین حالت پاسخگوی نیازهای اولیه زندگی یک خانواده چهار نفری است و خرید مسکن و خودرو و مسافرت برای چنین خانوادهای امکان تحقق کمی خواهد داشت. در عدم کفایت پرداختی به معلمان همین بس که هزینه اقامت (با صبحانه) در یک اتاق چهارنفری در هتل صندوق ذخیره فرهنگیان (هتل جنت اصفهان) در محدوده زمانی ١۵ بهمن ١٤٠٤ به ازای هر شب 13،700،000 تومان است که با تخفیف 25% مبلغ 10/324،500 تومان شده است. حال سؤال این است که یک معلم چگونه میتواند با میانگین حقوق ٣٠ میلیون تومان سفر برود و از این هتل استفاده کند؟! مسلم است که هزینه هر شب اقامت در هتل صندوق ذخیره فرهنگیان در تابستان ١٤٠۵ رقم ١٠ یا ١٣ میلیون تومان نخواهد بود و احتمالا حقوق یک ماه یک معلم برای اقامت دو شب یک خانواده چهارنفری در تابستان ١٤٠۵ کافی نخواهد بود! همچنین بنابر برخی جداول منتشر شده از سوی سازمان برنامهوبودجه مجموع رفاهیات پیشبینی شده برای سال ١٤٠۵ هر معلم، رقمی در حدود ١٢ میلیون تومان است، این رقم حتی در سال ١٤٠٤ برای اقامت یک شب در هتل اختصاصی فرهنگیان کافی نیست. یعنی کل رفاهیات یک سال معلم، کفاف اقامت یک شب خانواده چهارنفری را در هتلی که با سرمایه فرهنگیان و به نام فرهنگیان ساخته شده است را ندارد. درنظرگرفتن میانگین حداکثر ٣٠ میلیون تومان برای کل دریافتی کارکنان آموزشوپرورش در سال ١٤٠۵ در حالی است که دریافتی کارکنان بسیاری از دستگاههای دولتی در سال ١٤٠٢ بیش از ٣٠ میلیون تومان بوده است و با افزایشهای سال ١٤٠٣ و ١٤٠٤ پیشبینی میشود دریافتی آنها در سال ١٤٠۵ به بیش از ۵٠ میلیون تومان برسد.
در ردیف ١٤٠٠٠٢٩٠١٩ با عنوان «کمک به تأمین سرانه دانشآموزی و حمایت و ارتقاء پوشش تحصیلی افراد لازم التعلیم» مبلغ ١٦ همت و در ردیف ١٤٠٠٠٠٢٩٠٩ با عنوان «فعالیتهای پرورشی و امور تربیتی دانشآموزان» مبلغ ١/٢ همت و در ردیف ١٤٠٠٠٢٩٠١٩ با عنوان «بهداشت، سلامت و تربیت بدنی مدارس» مبلغ همت در نظر گرفته شده است، مجموع این اعتبارات حدود ١٩ همت میشود. باتوجهبه جمعیت حدود ١٤ میلیونی دانشآموزان مدارس دولتی، سرانه هر دانشآموز برای تمام فعالیتهای آموزشی، ورزشی، فرهنگی، اردویی و... در طی سال تحصیلی حدود 1/350/000 تومان میشود. مقایسه این رقم با کمترین میزان شهریه ثابت (بدون فوقبرنامه) مدارس غیردولتی که در سال ١٤٠٤، بیش از ٣٠ میلیون تومان و در سال ١٤٠۵ نیز افزایش خواهد یافت، نشاندهنده عدم کفایت اعتبار پیشبینی شده است.
باتوجهبه این که منبع مالی دیگری برای تأمین هزینههای غذای مدارس شبانهروزی در نظر گرفته نشده و باید از همان ١٦ همت ردیف «کمک به تأمین سرانه...» تأمین شود، عدم کفایت اعتبار پیشبینی شده بهتر مشخص میشود. با درنظرگرفتن ٣۵٠ هزار نفر بهعنوان تعداد دانشآموزان مدارس شبانهروزی و ٣٠٠ هزار تومان بهعنوان هزینه خرید مواد اولیه برای تهیه سه وعده غذای یک دانشآموز، اعتبار مورد نیاز برای تأمین غذای هر ماه (٢٨ روز حضور در مدرسه) این دانشآموزان در طی یک ماه ٢/٦ همت و در طی سال تحصیلی (٧ ماه در نظر گرفته شده) حدود ١٨ همت میشود. یعنی اگر وزارت آموزشوپرورش تمام اعتبار پیشبینی شده برای کل دانشآموزان را به تغذیه دانشآموزان مدارس شبانهروزی اختصاص دهد، بازهم با کسری اعتبار مواجه خواهد شد. بررسی ارقام لحاظ شده در قوانین بودجه سالهای قبل و لایحه بودجه سال ١٤٠۵ نشانگر یک حقیقت تلخ است که در تدوین بودجه آموزشوپرورش واقعیتها و هزینههای واقعی و رعایت حقوق دانشآموزان و معلمان مبنا و اصل نیست و آنچه بهعنوان لایحه بودجه ارائه میشود یک تغییر شکلی و بازی با اعداد و ارقام بودجه سالهای قبل است.
برنامه محوری، خلأ بزرگ بودجه آموزشوپرورش
در قانون برنامه هفتم تکالیف مختلفی برای وزارت آموزشوپرورش تعیین شده است که قاعدتا میبایست برای تحقق آنها برنامههای عملیاتی یکساله در سطح ستاد وزارتخانه و سازمانها و دستگاههای وابسته تدوین و لایحه بودجه بر مبنای برنامه یکساله آنها تنظیم میشد. با گذشت بیش از یک سال از لازمالاجرا شدن قانون برنامه هفتم، وزارت آموزشوپرورش برنامه مشخصی برای اجرا در سال ١٤٠٤ و حتی ١٤٠۵ ارائه نکرده است. بر این اساس میتوان گفت لایحه بودجه ١٤٠۵ آموزشوپرورش بر مبنای یک برنامه منسجم و شفاف یکساله بنا نشده است. عدم انتشار برنامه یکساله آموزشوپرورش قبل از انتشار لایحه بودجه ١٤٠۵ مبین آن است که مدیران آموزشوپرورش برنامه محوری را بهعنوان یکی از مؤلفههای اصلی مدیریت و تدوین بودجه موردتوجه قرار ندادهاند. عدم اعتنا یا عدم باور به برنامه محوری نهتنها در ستاد اصلی وزارت آموزشوپرورش حکمفرما است، بلکه بخش مهمی از سازمانها و دستگاههای وابسته نیز برنامه یکساله ندارند و لایحه بودجه آنها بیشتر معطوف و مبتنی بر گذشته است.
بیاعتنایی یا استنکاف از اجرای قانون، چالش اساسی لایحه بودجه ١٤٠۵
بیاعتنایی به رعایت قانون و اجرای درست و بهموقع تکالیف قانونی یکی دیگر از ویژگیهای لایحه ١٤٠۵ وزارت آموزشوپرورش است. کسر درصد ثابتی از حقوق دانشجو معلمان و لحاظ کردن آن بهعنوان درآمد اختصاصی، نقض آشکار قانون و عدالت است. پیشبینی کسب بیشترین درآمد اختصاصی در میان همه دانشگاههای کشور و برآورد کسب 11هزار و 500 میلیارد تومان درآمد اختصاصی برای دانشگاه فرهنگیان که از نظر سرانه فضا، تجهیزات، امکانات و خدمات پژوهشی، آزمایشگاهی و... در قعر جدول دانشگاهای کشور قرار دارد، نشان میدهد آموزشوپرورش نهتنها عزمی برای اجرای درست تبصره ذیل ماده (٦) قانون متعهدین خدمت ندارد، بلکه رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر غیرقانونی بودن کسر درصد ثابتی از حقوق دانشجو معلمان نیز قادر به قانونپذیر و قانونگرا نمودن آموزشوپرورش و دانشگاه فرهنگیان نشده است.
اعتبارات هزینه -اختصاصی دانشگاه فرهنگیان در قانون بودجه ١٤٠٤ از رقم حدود چهارهزار و پنجاه میلیارد تومان با رشد ١٨٤ درصدی به رقم11 هزار و 500 میلیاردتومان در لایحه ١٤٠۵ افزایش یافته و ٢/٨٤ برابر اعتبار سال ١٤٠٤ شده است. سهم دانشگاه فرهنگیان از اعتبارات هزینه - عمومی از رقم سه هزار و 170 میلیارد تومان در سال ١٤٠٤ با رشد حدود ١٠/۵ درصدی به رقم سه هزار و پانصد میلیارد تومان در سال ١٤٠۵ افزایش یافته است. این که چگونه اعتبارات هزینه - اختصاصی دانشگاه فرهنگیان ٢٧ برابر اعتبارات هزینه ای- عمومی آن رشد داشته است، یک سؤال اساسی است که نهتنها حاکمیت عقلانیت و خرد در تدوین بودجه دانشگاه را به چالش میکشد، که هویت و ضرورت وجود دانشگاه فرهنگیان را نیز با ابهام و تردید اساسی مواجه میسازد.
در دانشگاه شهید رجایی اعتبارات هزینه -عمومی با رشد ١۵ درصدی از ٣٣۵ میلیارد تومان در سال ١٤٠٤ به ٣٨٦ میلیارد تومان افزایش یافته است. اعتبارات هزینه- اختصاصی این دانشگاه نیز با رشد ٢٠ درصدی از ٤٩٧ میلیارد تومان در سال ١٤٠٤ به ٦٠٠ میلیارد تومان افزایش یافته است. اعتبار دانشگاه تهران در هزینه اختصاصی در سال ١٤٠٤ رقم (١/٨٤٩) میلیارد تومان بوده که با رشد ٤١ درصدی در سال ١٤٠۵ به دو هزار و ششصد و هجده (٢/٦١٨) میلیارد تومان افزایش مییابد. رشد اعتبارات اختصاصی دانشگاه فرهنگیان حدود هفت برابر دانشگاه تهران است. نسبت اعتبارات هزینه اختصاصی به کل اعتبارات در دانشگاه تهران حدود ٣٦ درصد، در دانشگاه شهید رجایی حدود ٣٩ درصد و در دانشگاه فرهنگیان حدود ٧٧ درصد است. کسر هر درصد ثابتی از حقوق دانشجو معلمان با عنوان هزینه شبانهروزی، بدون توجه به میزان استفاده آنها و درج آن بهعنوان درآمد اختصاصی دانشگاه در بودجه یک خطای راهبردی است که از سال ١٣٩١ در بودجه دانشگاه فرهنگیان تکرار شده، اما انتظار میرفت با حاکمیت نگرشهای علمی، کارشناسی و عقلانیت در دولت چهارهم تکرار نشود.
دریافت هزینه برگزاری دورههای مهارتآموزی در دانشگاه فرهنگیان و شهید رجایی از پذیرفتهشدگان آزمون استخدامی در مغایرت با قانون مدیریت خدمات کشوری یکی دیگر از موارد تخطی از قانون است که در لایحه بودجه نیز میزان درآمد حاصل از آن نیز معین نشده است.
از دیگر موارد بیاعتنایی آموزشوپرورش به اجرای درست و بهموقع قوانین، عدم تصویب اساسنامه صندوق ذخیره فرهنگیان مطابق تکالیف مقرر در قانون برنامه هفتم و قوانین متعدد بودجه سالهای گذشته است. این قصور یا استنکاف سبب شده، از یک سو صندوق ذخیره فرهنگیان در همان مسیر نادرست و با همان ساختار فسادزای قبلی فعالیت کند و از سویی نیز از سهم واریزی دولت که در سال ١٤٠۵ حداقل دو هزار و 520 میلیارد تومان است، فقط ١٠ میلیارد تومان آن در لایحه بودجه (آن هم مشروط به تصویب اساسنامه) درج شود.
کسب درآمد غیرمتعارف از فرآیندهای استخدامی، دستاورد اختصاصی آموزشوپرورش
کسب درآمد آموزشوپرورش از آزمونهای استخدامی یکی دیگر از اقدامات کمسابقه و مغایر با قانون و عدالت در آموزشوپرورش است که درلایحه بودجه ١٤٠۵ تکرار شده است. در ردیف شماره ١٤٠١٨٢ جدول شماره ١٦ لایحه بودجه ١٤٠۵ در درآمدهای وزارت آموزشوپرورش با عنوان «درآمد حاصل از آزمونهای استخدامی-هزینههای مربوط به مراحل تکمیل آزمون استخدامی»، مبلغ یک میلیون و چهارصد و پنجاه هزار (1.450.000) تومان با عنوان «بررسی صلاحیت عمومی و سلامت پزشکی» و رقم یک میلیون و چهارصد هزار (1.400.000) تومان با عنوان «ارزیابی تکمیلی (کانونهای ارزیابی و غیره)» ذکر شده است. هرچند این ارقام با پیشنهاد وزارت آموزشوپرورش و سازمان اداری و استخدامی در سال ١٤٠٢ به تصویب هیئت وزیران رسید. اما جای تأسف بیشتر اینجاست که با پیشنهاد مجدد وزارتخانه همین ارقام در مهرماه ١٤٠٤ نیز به تصویب هیئت وزیران میرسد. پیشبینی آموزشوپرورش برای کسب در آمد اختصاصی ٢٠۵ میلیارد تومان از برگزاری آزمونهای استخدامی در حالی است که بسیاری از وزارتخانه ها و سازمانها نهتنها از برگزاری آزمونهای استخدامی کسب درآمد ندارند، بلکه در جدول (٩) لایحه بودجه ارقام بسیار قابلتوجهی از اعتبارات دولتی برای استخدامهای جدید دریافت خواهند کرد. وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در ردیف ۵۵٠٠٠٠-٩٠ جدول شماره (٩) مبلغ ١٨٠٠ میلیارد تومان برای استخدامهای جدید و وزارت علوم، تحقیقات و فناوری در ردیف ۵۵٠٠٠٠-٩٢ همین جدول مبلغ ۵٠٠ (پانصد) میلیارد تومان اعتبار برای استخدامهای جدید پیشبینی کرده است. جمعیت هلالاحمر جمهوری اسلامی ایران نیز در ردیف ۵۵٠٠٠٠٠-١٨٤ جدول (٩) اعتبار ١٢٦٠ میلیارد تومان برای استخدام نیروی انسانی پیشبینی کرده است. نکته قابل تأمل دیگر این است که هیچ یک از این سه دستگاه در جدول شماره (١٦) تعرفههای درآمدهای موضوع جدول شماره (۵) ردیفی برای کسب درآمد از طریق برگزاری آزمون استخدامی ندارند.
به این نکته نیز باید توجه داشت که اگر ارقام پیشبینی این دستگاهها را هزینه پرداخت حقوق و مزایای استخدامیهای جدید در نظر بگیریم بازهم آموزشوپرورش رقمی را برای استخدامیهای جدید پیشبینی نکرده است و برای استخدامهای جدید برای بهکارگیری در مهر ١٤٠۵ و بهبود شاخصهای مرتبط با منابع انسانی در لایحه بودجه اعتباری در نظر نگرفته است. مسلم است که این سه دستگاه در سال ١٤٠۵ استخدام جدید خواهند داشت ولی درآمدی از طریق برگزاری آزمون استخدامی پیشبینی نکردهاند و تنها آموزشوپرورش است که نهتنها اعتباری برای استخدامهای جدید پیشبینی نکرده، بلکه بر خلاف قانون مدیریت و دیگر دستگاههای دولتی درصدد کسب درآمد از این طریق برآمده است.
عدالتمحوری، اصل فراموش شده
عدالتمحورنبودن و بیاعتنایی به تحلیلهای دقیق و پشتوانههای علمی یکی دیگر از اشکالات اساسی بودجه آموزشوپرورش است که در لایحه ١٤٠۵ نیز تکرار شده است. در ردیف ١٤٠١٨٢ جدول تعرفههای درآمدی بودجه ١٤٠۵، برای مصاحبه عمومی و بررسی صلاحیتهای عمومی داوطلبان متقاضی ورود به دانشگاه فرهنگیان و شهید رجایی مبلغ ٤۵٩ هزار تومان در نظر گرفته شده است. از آنجا که ماهیت و فرآیند مصاحبه عمومی و بررسی صلاحیتهای عمومی متقاضیان استخدام یکسان است، تفاوتهای نزدیک به سه برابری این مبلغ با مبلغ دریافتی از متقاضیان استخدام در آموزشوپرورش نشان از عدالتمحور نبودن و عدم حاکمیت یک الگو و ساختار شفاف در بودجه آموزشوپرورش است. برای برگزاری آزمون اعزام به خارج فرهنگیان شامل بررسی صلاحیت عمومی و سلامت پزشکی نیز تعرفه ۵٦٠ هزار تومان پیشبینی شده که حدود یک ششم تعرفه در نظر گرفته شده برای متقاضیان استخدام است. مصداق دیگری که نشانگر ناعدالتی و ضعف اساسی در ساختار و فرآیند تدوین بودجه آموزشوپرورش است، مقایسه تعریف «جذب و گزینش اعضای هیئت علمی دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی» در وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و وزارت بهداشت، درمان و آموزش و پزشکی با تعرفه دریافتی از متقاضیان استخدام در وزارت آموزشوپرورش است. وزارت علوم و بهداشت برای جذب و گزینش هر عضو هیئت علمی ٧٠۵ هزار تومان پیشبینی کردهاند، اما وزارت آموزشوپرورش برای بررسی صلاحیت عمومی و سلامت پزشکی هر داوطلب 1.450.000 تومان و برای ارزیابی تکمیلی نیز 1.400.000 تومان تعرفه در نظر گرفته است. پرداخت حدود ٤ برابر بیشتر تعرفه در نظر گرفته شده برای هر داوطلب استخدام در آموزشوپرورش در مقایسه با وزارت علوم و بهداشت، علاوه بر این که مبین ناعدالتی و ضعف ساختاری بودجه کل کشور است، نشانگر ضعف و ناکارآمدی مدیران آموزشوپرورش در رعایت حقوق قانونی معلمان و متقاضیان ورود به حرفه معلمی است.
نداشتن الگو و قاعده شفاف، اشکال دیرینه بودجه آموزشوپرورش
حذف برخی از ردیفها در لایحه ١٤٠۵ نسبت به قانون بودجه سال ١٤٠٤ و سالهای قبل نشان میدهد، بودجه آموزشوپرورش از یک قاعده، نظم و الگوی مشخص تبعیت نمیکند. در لایحه ١٤٠۵ ردیفهای ١٧۵٠٢ مربوط به دبیرخانه شورای عالی آموزشوپرورش، ردیف ١٢٧۵١٢ مربوط به سازمان مدارس غیردولتی، ردیف ١٢٧۵٩٧ مربوط به سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک، ردیف ١٢٨٠٠٠ مربوط به نهضت سوادآموزی و ردیف ١٢٧٨۵٠ مربوط به پژوهشگاه مطالعات آموزشوپرورش در ردیف دستگاهها اصلی/اجرایی حذف شده، یا با ردیفهای دیگر ادغام شدهاند. بدیهی است این اقدام در صورتی موجه و قاعدهمند است که در ساختار سازمانی و اساسنامه یا مأموریت این سازمانها تغییری ایجاد شده باشد.
در لایحه بودجه، اعتبارات هزینه عمومی سازمان آموزشوپرورش استثنایی ٣۵ درصد و سازمان پژوهش حدود ٧١ درصد رشد داشتهاند. درحالیکه اعتبارات هزینهای ادارات کل آموزشوپرورش استانها ٢۵/٦ درصد رشد داشته است. این تفاوت در میزان رشد اعتبارات صرفا در حالتی قابل دفاع است که تغییری در اسناد بالادستی، برنامهها و تکالیف قانونی این سازمانها ایجاد شده باشد. مقایسه اعتبار هزینه عمومی پنج هزار و ٤٩٢ هزار میلیارد تومان سازمان پژوهش و سه هزار و 500 میلیارد تومانی دانشگاه فرهنگیان در کنار وظایف و مأموریتهای آنها نشان میدهد که ساختار بودجه دستگاههای تابع وزارت آموزشوپرورش از یک قاعده و چارچوب شفاف تبعیت نمیکند.
ابهام در میزان رشد بودجه ردیفهای اصلی
بدیهی است تا زمانی که ساختار بودجه آموزشوپرورش مبتنی بر برنامهها و شاخصهای شفاف نباشد، کلیات و اعداد و ارقام کلان بودجه پیشنهادی غیرقابل دفاع میشوند و عموما در فرآیند تصویب بهشدت کاهش مییابند. با مقایسه رشد نسبتا زیاد اعتبارات هزینه عمومی برخی ردیفها (سازمان پژوهش و سازمان استثنایی) در مقایسه با رشد اندک برخی ردیفهای دیگر (دانشگاه فرهنگیان، فعالیتهای پرورشی) میتوان گفت یک رویکرد منسجم، یکپارچه و برنامه محور و با رویکرد تقویت و توسعه متناسب در کار نیست و در عوض رویکرد «تقویت نقطهای و تضعیف کلی» بر کل بودجه حاکم شده است. در چنین رویکردی هر سازمانی بیتوجه به تقویت و توسعه یکپارچه، بسته بهقدرت استدلال، توان ایجاد شفافیت در اعداد و ارقام بودجه و قدرت چانهزنی اعتباراتی را به سازمان خود اختصاص میدهد.
تخصیص اعتبار تملک داراییهای سرمایهای از منابع دولتی به سازمان ملی پرورش استعدادهای درخشان، که از سال ١٤٠٢ تا ١٤٠۵ تقریبا ٤ برابر شده و از مبلع ٤ میلیارد ریال به ١۵ میلیارد ریال افزایش یافته است. دراینخصوص باید توجه داشت که مدارس استعدادهای درخشان دارای بهترین ساختمانها و بیشترین امکانات هستند که تجهیزات آنها نیز توسط سازمان نوسازی مدارس تأمین میشود، تخصیص اعتبار تملک مجزا به این سازمان در کنار برخی مدارس عادی دولتی که حداقلهای یک مدرسه را ندارند، مصداق ناعدالتی در توزیع منابع دولتی است.
مطابق مصوبه نادرست و مغایر با قانون اساسی هیئت امناء سمپاد، مدارس این سازمان از دانشآموزان شهریهای معادل نصف شهریه مدارس غیردولتی دریافت میکنند، این مبالغ درآمد اختصاصی این سازمان محسوب میشوند. در لایحه بودجه این سازمان، رقم ٨٨٠ میلیارد ریال بهعنوان اعتبار اختصاصی درج شده است. باتوجهبه تعداد دانشآموزان این مدارس، به نظر میرسد عدد درج شده در لایحه بودجه تناسبی با شهریههای دریافتی ندارد، لذا در راستای شفافیت و ساختارمندی بودجه ضرورت دارد، تناسب این عدد با شهریههای دریافتی در بخشی از بودجه درج گردد.
اعتبار٧ همتی ارتقاء رتبه معلمان در بودجه ١٤٠۵ و ابهام در کفایت و تناسب آن
در ردیف ١٩٠-۵۵٠٠٠٠ جدول (٩) مبلغ ٧ هزار میلیارد تومان اعتبار با عنوان «اعتبار افزایش رتبههای جدید در اجرای قانون رتبهبندی معلمان» در نظر گرفته شده است. مطابق قانون رتبهبندی معلمان، تاریخ اجرای قانون مزبور اول مهرماه ١٤٠٠ است و تمام کسانی که اول مهرماه ١٤٠٠ واجد دریافت رتبه شدهاند، در صورت کسب امتیازات لازم در اول مهرماه ١٤٠۵ شرایط ارتقاء رتبه را خواهند داشت. مطابق قانون، میزان افزایش حقوق و مزایا در رتبههای کمتر از دانشیار معلم از هر رتبه به رتبه بالاتر ١٠درصد و در ارتقاء از دانشیار به استاد ١۵ درصد است. اگر میانگین درصد افزایش حقوق ناشی از ارتقاء رتبه همه مشمولان ارتقاء رتبه را ١٠ درصد و میانگین حقوق و مزایای مبنای محاسبه فوقالعاده رتبهبندی را ١۵ میلیون تومان و تعداد مشمولان ارتقاء رتبه را ٧٠٠ هزار نفر در نظر بگیریم، میزان اعتبار مورد نیاز برای اجرای قانون از اول مهر ١٤٠۵ رقم ٦/٣٠٠ میلیارد تومان است. اگر کاهش یکساله زمان توقف در رتبه معلمان شاغل در دوره ابتدايی، مدارس استثنايی، مناطق محروم، مرزی و عشایری را مطابق ماده (۵) قانون در نظر بگیریم. آنگاه از ٧٠٠ هزار نفر معلم مشمول ارتقاء رتبه، ٤٠٠ هزار نفر آنها واجد ارتقاء رتبه از 1405.01.01خواهند شد که باید رقم ٣/٦٠٠ میلیارد تومان دیگر به رقم ٦/٣٠٠ میلیارد تومان افزود و اعتبار مورد نیاز برای ارتقاء رتبه معلمان مطابق قانون در سال ١٤٠۵ رقمی معادل ٩/٩٠٠ میلیارد تومان میشود.
جای خالی اعتبارات لازم برای برقراری فوقالعاده
در تبصره (٢) ماده (٦) قانون رتبهبندی، دولت مکلف شده همه امتیازات و درصدهای موضوع فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری را برابر سایر کارکنان دولت، به مشمولان این قانون اختصاص دهد. اما با وجود گذشت سه سال از این تکلیف قانونی، معلمان همچنان کمتر از کارکنان دولت از این امتیازات بهرهمند هستند و در لایحه بودجه ١٤٠۵ نیز اعتبار مشخصی برای آن پیشبینی نشده است. باتوجهبه در نظر نگرفتن اعتبار لازم، برقراری فوقالعاده ویژه معلمان برابر با سایر کارکنان دولت در سال ١٤٠۵ نیز امکان تحقق اندکی دارد.
برای برونرفت از این وضعیت چه باید کرد؟
-آموزشوپرورش با استفاده از صاحبنظران و خبرگان یک الگوی شفاف برای تنظیم و تدوین بودجه تفصیلی خود و تمام سازمانها و دستگاههای وابسته بر اساس آمارها و برآوردهای دقیق (جمعیت دانشآموزی، هزینههای واقعی برای تحصیل باکیفیت هر دانشآموز، میزان پرداختی به معلم، تعداد معلم و...) تدوین و به تصویب مجلس برساند.
- ستاد آموزشوپرورش بر مبنای برنامههای توسعه و پیشرفت کشور، حداکثر طی سه ماه برنامه راهبردی خود را در افق برنامه توسعه کشور تدوین و در هیئت وزیران تصویب و منتشر نماید.
-تمام سازمانها و دستگاههای وابسته بر مبنای برنامه راهبردی وزارت آموزشوپرورش، برنامه راهبردی خود را حداکثر طی دو ماه تدوین و ابلاغ نمایند.
ستاد وزارت آموزشوپرورش و سازمانها و دستگاهها تابعه برنامههای یکساله (عملیاتی) خود با درج شاخصهای دقیق تدوین و حداقل 6 ماه قبل از زمان اجرا منتشر نمایند.
لایحه بودجه تفصیلی وزارتخانه و هر یک از سازمانها مبتنی بر برنامه یکساله آنها همزمان با ارسال به سازمان برنامه وو بودجه منتشر شود و امکان نقد و بررسی آنها برای کنشگران و صاحبنظران فراهم گردد.
لایحه بودجه مهم ترین سند سالانه هر سازمان است که نشان میدهد چگونه منابع مالی برای اجرای برنامهها و تحقق اهداف اختصاص مییابند. لایحه بودجه وزارت آموزشوپرورش در سال آینده، صرف نظر از اعداد و ارقام، میزان رشد و سهم آن از کل اعتبارات دولتی پنج ویژگی اساسی شامل کفایت، برنامه محوری، قانونگرایی، عدالتمحوری و قاعدهمندی را ندارد. عدم تناسب رشد بودجه آموزشوپرورش در تناسب با رشد تورم و عدم کفایت و تناسب میزان و رشد حقوق و مزایای معلمان با هزینههای زندگی یکی از اشکالات مهم و اساسی این لایحه است که اثربخشی و موفقیت کلی آموزشوپرورش را در اجرای درست مأموریتها و وظایف با محدودیت و تنگنا مواجه میکند.
در جدول (٧) اعتبار هزینه عمومی و متفرقه، اعتبار در نظر گرفته شده برای وزارت فرهنگوارشاد اسلامی با رشد 5/11 درصد از (١١/٢٤٨) به (١٢/٦٦٤) میلیارد تومان، وزارت علوم با رشد ١٢/٩ درصد از (٧٨/٤٠١) به (88/572) میلیارد تومان، وزارت میراث فرهنگی با رشد ٢٤ درصد از (٣/٦٤٩) به (552/4) میلیارد تومان و وزارت آموزشوپرورش با رشد ٢۵/٤ درصد از (٣۵٣/٠٢٨) به (٤٤٢/٩٢٤) میلیارد تومان، افزایش یافته است. همچنین رشد ٢۵/٤ درصدی اعتبارات هزینه عمومی وزارت آموزشوپرورش در مقایسه با رشد اعتبارات دیوان عدالت اداری به میزان ١١ درصد، سازمان بازرسی کل کشور به میزان ١٨ درصد و سازمان برنامهوبودجه کشور ١٦ درصد نشانگر توجه نسبی به آموزشوپرورش است.
در لایحه ١٤٠۵، اعتبارات هزینه آموزشوپرورش از منابع عمومی دولت در ردیفهای اصلی جدول (٧) رقم چهارصد و چهل و سه (٤٤٣) همت (هزار میلیارد تومان) و اعتبارات هزینهای دولت، رقم دو میلیون و هشتصد و ده هزار (2.810.000) همت است که سهم آموزشوپرورش از آن 76/15 درصد است. در کل اعتبارات هزینهای و تملک از منابع عمومی دولت، اعتبارات آموزشوپرورش، ٤٧۵ همت و اعتبارات دولت 3.254.992 همت است که سهم آموزشوپرورش ١٤/٦١ درصد است. در اعتبارات تملک از منابع عمومی دولت در جدول (٧)، اعتبارات آموزشوپرورش ٣٢ همت و اعتبارات دولت ٤٤٤ همت است که سهم آموزشوپرورش از آن 7/34 درصد است.
سال ١٤٠٣، سهم آموزشوپرورش از اعتبارات هزینهای دولت از منابع عمومی، ١٤/٣٩ درصد و در سال ١٤٠٤ رقم 37/15درصد بوده که در سال ١٤٠۵ به ١٤/٦١ تغییر یافته است. این سهم نسبت به سال ١٤٠٢ کمتر از یک درصد (٠/٣٢) افزایش و نسبت به سال ١٤٠٤ کمتر از یک درصد (٠/٧٦) کاهش داشته است. هرچند که شاخص سهم اعتبارات آموزشوپرورش از منابع عمومی دولت، بهتنهایی شاخص مناسبی برای تحلیل وضعیت اعتبارات آموزشوپرورش نیست، اما مسلم است که تغییرات این چنینی سهم آموزشوپرورش از اعتبارات عمومی دولت که از یک نظم و الگوی خاص افزایشی تبعیت نمیکنند، نمیتوانند مشکلات و عقبماندگیهای انباشته آموزشوپرورش را مرتفع سازند.
باید توجه داشت این تحلیل بر اساس لایحه بودجه منتشر شده در دی ماه ١٤٠٤ است و اصلاحات و جمعبندی کمیسیون تلفیق بعد از تقدیم لایحه به دلیل عدم انتشار مدنظر قرار نگرفته است.
عدم کفایت، کسری بودجه و اجحاف در حق ذینفعان، ویژگی بارز بودجه آموزشوپرورش
کل اعتبارات هزینه عمومی وزارت آموزشوپرورش در سال ١٤٠۵، رقمی در حدود ٤٣٨ همت است. اگر تعداد کارکنان وزارت آموزشوپرورش حدود یک میلیون نفر و دانشجو معلمان متعهد خدمت را حدود ١٠٠ هزار نفر در نظر بگیریم و تمام اعتبارات هزینهای در نظر گرفته شده را برای پرداخت حقوق و مزایای رفاهیات اختصاص دهیم، میانگین دریافتی هر معلم حدود ٣٣ میلیون تومان در ماه میشود. برای واقعیتر شدن محاسبه، اگر منابع مالی برای پرداخت حقوق را کل اعتبار ٤٠٢ همت، ادارات کل آموزشوپرورش استانها در نظر بگیریم، میانگین پرداختی به هر یک از کارکنان حدود ٣٠ میلیون تومان در ماه میشود. آنچه مسلم است اختصاص دادن تمام اعتبار هزینهای به پرداخت حقوق ناممکن است.
٣٠ میلیون تومان پرداختی به یک معلم در یک ماه، در بهترین حالت پاسخگوی نیازهای اولیه زندگی یک خانواده چهار نفری است و خرید مسکن و خودرو و مسافرت برای چنین خانوادهای امکان تحقق کمی خواهد داشت. در عدم کفایت پرداختی به معلمان همین بس که هزینه اقامت (با صبحانه) در یک اتاق چهارنفری در هتل صندوق ذخیره فرهنگیان (هتل جنت اصفهان) در محدوده زمانی ١۵ بهمن ١٤٠٤ به ازای هر شب 13،700،000 تومان است که با تخفیف 25% مبلغ 10/324،500 تومان شده است. حال سؤال این است که یک معلم چگونه میتواند با میانگین حقوق ٣٠ میلیون تومان سفر برود و از این هتل استفاده کند؟! مسلم است که هزینه هر شب اقامت در هتل صندوق ذخیره فرهنگیان در تابستان ١٤٠۵ رقم ١٠ یا ١٣ میلیون تومان نخواهد بود و احتمالا حقوق یک ماه یک معلم برای اقامت دو شب یک خانواده چهارنفری در تابستان ١٤٠۵ کافی نخواهد بود! همچنین بنابر برخی جداول منتشر شده از سوی سازمان برنامهوبودجه مجموع رفاهیات پیشبینی شده برای سال ١٤٠۵ هر معلم، رقمی در حدود ١٢ میلیون تومان است، این رقم حتی در سال ١٤٠٤ برای اقامت یک شب در هتل اختصاصی فرهنگیان کافی نیست. یعنی کل رفاهیات یک سال معلم، کفاف اقامت یک شب خانواده چهارنفری را در هتلی که با سرمایه فرهنگیان و به نام فرهنگیان ساخته شده است را ندارد. درنظرگرفتن میانگین حداکثر ٣٠ میلیون تومان برای کل دریافتی کارکنان آموزشوپرورش در سال ١٤٠۵ در حالی است که دریافتی کارکنان بسیاری از دستگاههای دولتی در سال ١٤٠٢ بیش از ٣٠ میلیون تومان بوده است و با افزایشهای سال ١٤٠٣ و ١٤٠٤ پیشبینی میشود دریافتی آنها در سال ١٤٠۵ به بیش از ۵٠ میلیون تومان برسد.
در ردیف ١٤٠٠٠٢٩٠١٩ با عنوان «کمک به تأمین سرانه دانشآموزی و حمایت و ارتقاء پوشش تحصیلی افراد لازم التعلیم» مبلغ ١٦ همت و در ردیف ١٤٠٠٠٠٢٩٠٩ با عنوان «فعالیتهای پرورشی و امور تربیتی دانشآموزان» مبلغ ١/٢ همت و در ردیف ١٤٠٠٠٢٩٠١٩ با عنوان «بهداشت، سلامت و تربیت بدنی مدارس» مبلغ همت در نظر گرفته شده است، مجموع این اعتبارات حدود ١٩ همت میشود. باتوجهبه جمعیت حدود ١٤ میلیونی دانشآموزان مدارس دولتی، سرانه هر دانشآموز برای تمام فعالیتهای آموزشی، ورزشی، فرهنگی، اردویی و... در طی سال تحصیلی حدود 1/350/000 تومان میشود. مقایسه این رقم با کمترین میزان شهریه ثابت (بدون فوقبرنامه) مدارس غیردولتی که در سال ١٤٠٤، بیش از ٣٠ میلیون تومان و در سال ١٤٠۵ نیز افزایش خواهد یافت، نشاندهنده عدم کفایت اعتبار پیشبینی شده است.
باتوجهبه این که منبع مالی دیگری برای تأمین هزینههای غذای مدارس شبانهروزی در نظر گرفته نشده و باید از همان ١٦ همت ردیف «کمک به تأمین سرانه...» تأمین شود، عدم کفایت اعتبار پیشبینی شده بهتر مشخص میشود. با درنظرگرفتن ٣۵٠ هزار نفر بهعنوان تعداد دانشآموزان مدارس شبانهروزی و ٣٠٠ هزار تومان بهعنوان هزینه خرید مواد اولیه برای تهیه سه وعده غذای یک دانشآموز، اعتبار مورد نیاز برای تأمین غذای هر ماه (٢٨ روز حضور در مدرسه) این دانشآموزان در طی یک ماه ٢/٦ همت و در طی سال تحصیلی (٧ ماه در نظر گرفته شده) حدود ١٨ همت میشود. یعنی اگر وزارت آموزشوپرورش تمام اعتبار پیشبینی شده برای کل دانشآموزان را به تغذیه دانشآموزان مدارس شبانهروزی اختصاص دهد، بازهم با کسری اعتبار مواجه خواهد شد. بررسی ارقام لحاظ شده در قوانین بودجه سالهای قبل و لایحه بودجه سال ١٤٠۵ نشانگر یک حقیقت تلخ است که در تدوین بودجه آموزشوپرورش واقعیتها و هزینههای واقعی و رعایت حقوق دانشآموزان و معلمان مبنا و اصل نیست و آنچه بهعنوان لایحه بودجه ارائه میشود یک تغییر شکلی و بازی با اعداد و ارقام بودجه سالهای قبل است.
برنامه محوری، خلأ بزرگ بودجه آموزشوپرورش
در قانون برنامه هفتم تکالیف مختلفی برای وزارت آموزشوپرورش تعیین شده است که قاعدتا میبایست برای تحقق آنها برنامههای عملیاتی یکساله در سطح ستاد وزارتخانه و سازمانها و دستگاههای وابسته تدوین و لایحه بودجه بر مبنای برنامه یکساله آنها تنظیم میشد. با گذشت بیش از یک سال از لازمالاجرا شدن قانون برنامه هفتم، وزارت آموزشوپرورش برنامه مشخصی برای اجرا در سال ١٤٠٤ و حتی ١٤٠۵ ارائه نکرده است. بر این اساس میتوان گفت لایحه بودجه ١٤٠۵ آموزشوپرورش بر مبنای یک برنامه منسجم و شفاف یکساله بنا نشده است. عدم انتشار برنامه یکساله آموزشوپرورش قبل از انتشار لایحه بودجه ١٤٠۵ مبین آن است که مدیران آموزشوپرورش برنامه محوری را بهعنوان یکی از مؤلفههای اصلی مدیریت و تدوین بودجه موردتوجه قرار ندادهاند. عدم اعتنا یا عدم باور به برنامه محوری نهتنها در ستاد اصلی وزارت آموزشوپرورش حکمفرما است، بلکه بخش مهمی از سازمانها و دستگاههای وابسته نیز برنامه یکساله ندارند و لایحه بودجه آنها بیشتر معطوف و مبتنی بر گذشته است.
بیاعتنایی یا استنکاف از اجرای قانون، چالش اساسی لایحه بودجه ١٤٠۵
بیاعتنایی به رعایت قانون و اجرای درست و بهموقع تکالیف قانونی یکی دیگر از ویژگیهای لایحه ١٤٠۵ وزارت آموزشوپرورش است. کسر درصد ثابتی از حقوق دانشجو معلمان و لحاظ کردن آن بهعنوان درآمد اختصاصی، نقض آشکار قانون و عدالت است. پیشبینی کسب بیشترین درآمد اختصاصی در میان همه دانشگاههای کشور و برآورد کسب 11هزار و 500 میلیارد تومان درآمد اختصاصی برای دانشگاه فرهنگیان که از نظر سرانه فضا، تجهیزات، امکانات و خدمات پژوهشی، آزمایشگاهی و... در قعر جدول دانشگاهای کشور قرار دارد، نشان میدهد آموزشوپرورش نهتنها عزمی برای اجرای درست تبصره ذیل ماده (٦) قانون متعهدین خدمت ندارد، بلکه رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر غیرقانونی بودن کسر درصد ثابتی از حقوق دانشجو معلمان نیز قادر به قانونپذیر و قانونگرا نمودن آموزشوپرورش و دانشگاه فرهنگیان نشده است.
اعتبارات هزینه -اختصاصی دانشگاه فرهنگیان در قانون بودجه ١٤٠٤ از رقم حدود چهارهزار و پنجاه میلیارد تومان با رشد ١٨٤ درصدی به رقم11 هزار و 500 میلیاردتومان در لایحه ١٤٠۵ افزایش یافته و ٢/٨٤ برابر اعتبار سال ١٤٠٤ شده است. سهم دانشگاه فرهنگیان از اعتبارات هزینه - عمومی از رقم سه هزار و 170 میلیارد تومان در سال ١٤٠٤ با رشد حدود ١٠/۵ درصدی به رقم سه هزار و پانصد میلیارد تومان در سال ١٤٠۵ افزایش یافته است. این که چگونه اعتبارات هزینه - اختصاصی دانشگاه فرهنگیان ٢٧ برابر اعتبارات هزینه ای- عمومی آن رشد داشته است، یک سؤال اساسی است که نهتنها حاکمیت عقلانیت و خرد در تدوین بودجه دانشگاه را به چالش میکشد، که هویت و ضرورت وجود دانشگاه فرهنگیان را نیز با ابهام و تردید اساسی مواجه میسازد.
در دانشگاه شهید رجایی اعتبارات هزینه -عمومی با رشد ١۵ درصدی از ٣٣۵ میلیارد تومان در سال ١٤٠٤ به ٣٨٦ میلیارد تومان افزایش یافته است. اعتبارات هزینه- اختصاصی این دانشگاه نیز با رشد ٢٠ درصدی از ٤٩٧ میلیارد تومان در سال ١٤٠٤ به ٦٠٠ میلیارد تومان افزایش یافته است. اعتبار دانشگاه تهران در هزینه اختصاصی در سال ١٤٠٤ رقم (١/٨٤٩) میلیارد تومان بوده که با رشد ٤١ درصدی در سال ١٤٠۵ به دو هزار و ششصد و هجده (٢/٦١٨) میلیارد تومان افزایش مییابد. رشد اعتبارات اختصاصی دانشگاه فرهنگیان حدود هفت برابر دانشگاه تهران است. نسبت اعتبارات هزینه اختصاصی به کل اعتبارات در دانشگاه تهران حدود ٣٦ درصد، در دانشگاه شهید رجایی حدود ٣٩ درصد و در دانشگاه فرهنگیان حدود ٧٧ درصد است. کسر هر درصد ثابتی از حقوق دانشجو معلمان با عنوان هزینه شبانهروزی، بدون توجه به میزان استفاده آنها و درج آن بهعنوان درآمد اختصاصی دانشگاه در بودجه یک خطای راهبردی است که از سال ١٣٩١ در بودجه دانشگاه فرهنگیان تکرار شده، اما انتظار میرفت با حاکمیت نگرشهای علمی، کارشناسی و عقلانیت در دولت چهارهم تکرار نشود.
دریافت هزینه برگزاری دورههای مهارتآموزی در دانشگاه فرهنگیان و شهید رجایی از پذیرفتهشدگان آزمون استخدامی در مغایرت با قانون مدیریت خدمات کشوری یکی دیگر از موارد تخطی از قانون است که در لایحه بودجه نیز میزان درآمد حاصل از آن نیز معین نشده است.
از دیگر موارد بیاعتنایی آموزشوپرورش به اجرای درست و بهموقع قوانین، عدم تصویب اساسنامه صندوق ذخیره فرهنگیان مطابق تکالیف مقرر در قانون برنامه هفتم و قوانین متعدد بودجه سالهای گذشته است. این قصور یا استنکاف سبب شده، از یک سو صندوق ذخیره فرهنگیان در همان مسیر نادرست و با همان ساختار فسادزای قبلی فعالیت کند و از سویی نیز از سهم واریزی دولت که در سال ١٤٠۵ حداقل دو هزار و 520 میلیارد تومان است، فقط ١٠ میلیارد تومان آن در لایحه بودجه (آن هم مشروط به تصویب اساسنامه) درج شود.
کسب درآمد غیرمتعارف از فرآیندهای استخدامی، دستاورد اختصاصی آموزشوپرورش
کسب درآمد آموزشوپرورش از آزمونهای استخدامی یکی دیگر از اقدامات کمسابقه و مغایر با قانون و عدالت در آموزشوپرورش است که درلایحه بودجه ١٤٠۵ تکرار شده است. در ردیف شماره ١٤٠١٨٢ جدول شماره ١٦ لایحه بودجه ١٤٠۵ در درآمدهای وزارت آموزشوپرورش با عنوان «درآمد حاصل از آزمونهای استخدامی-هزینههای مربوط به مراحل تکمیل آزمون استخدامی»، مبلغ یک میلیون و چهارصد و پنجاه هزار (1.450.000) تومان با عنوان «بررسی صلاحیت عمومی و سلامت پزشکی» و رقم یک میلیون و چهارصد هزار (1.400.000) تومان با عنوان «ارزیابی تکمیلی (کانونهای ارزیابی و غیره)» ذکر شده است. هرچند این ارقام با پیشنهاد وزارت آموزشوپرورش و سازمان اداری و استخدامی در سال ١٤٠٢ به تصویب هیئت وزیران رسید. اما جای تأسف بیشتر اینجاست که با پیشنهاد مجدد وزارتخانه همین ارقام در مهرماه ١٤٠٤ نیز به تصویب هیئت وزیران میرسد. پیشبینی آموزشوپرورش برای کسب در آمد اختصاصی ٢٠۵ میلیارد تومان از برگزاری آزمونهای استخدامی در حالی است که بسیاری از وزارتخانه ها و سازمانها نهتنها از برگزاری آزمونهای استخدامی کسب درآمد ندارند، بلکه در جدول (٩) لایحه بودجه ارقام بسیار قابلتوجهی از اعتبارات دولتی برای استخدامهای جدید دریافت خواهند کرد. وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در ردیف ۵۵٠٠٠٠-٩٠ جدول شماره (٩) مبلغ ١٨٠٠ میلیارد تومان برای استخدامهای جدید و وزارت علوم، تحقیقات و فناوری در ردیف ۵۵٠٠٠٠-٩٢ همین جدول مبلغ ۵٠٠ (پانصد) میلیارد تومان اعتبار برای استخدامهای جدید پیشبینی کرده است. جمعیت هلالاحمر جمهوری اسلامی ایران نیز در ردیف ۵۵٠٠٠٠٠-١٨٤ جدول (٩) اعتبار ١٢٦٠ میلیارد تومان برای استخدام نیروی انسانی پیشبینی کرده است. نکته قابل تأمل دیگر این است که هیچ یک از این سه دستگاه در جدول شماره (١٦) تعرفههای درآمدهای موضوع جدول شماره (۵) ردیفی برای کسب درآمد از طریق برگزاری آزمون استخدامی ندارند.
به این نکته نیز باید توجه داشت که اگر ارقام پیشبینی این دستگاهها را هزینه پرداخت حقوق و مزایای استخدامیهای جدید در نظر بگیریم بازهم آموزشوپرورش رقمی را برای استخدامیهای جدید پیشبینی نکرده است و برای استخدامهای جدید برای بهکارگیری در مهر ١٤٠۵ و بهبود شاخصهای مرتبط با منابع انسانی در لایحه بودجه اعتباری در نظر نگرفته است. مسلم است که این سه دستگاه در سال ١٤٠۵ استخدام جدید خواهند داشت ولی درآمدی از طریق برگزاری آزمون استخدامی پیشبینی نکردهاند و تنها آموزشوپرورش است که نهتنها اعتباری برای استخدامهای جدید پیشبینی نکرده، بلکه بر خلاف قانون مدیریت و دیگر دستگاههای دولتی درصدد کسب درآمد از این طریق برآمده است.
عدالتمحوری، اصل فراموش شده
عدالتمحورنبودن و بیاعتنایی به تحلیلهای دقیق و پشتوانههای علمی یکی دیگر از اشکالات اساسی بودجه آموزشوپرورش است که در لایحه ١٤٠۵ نیز تکرار شده است. در ردیف ١٤٠١٨٢ جدول تعرفههای درآمدی بودجه ١٤٠۵، برای مصاحبه عمومی و بررسی صلاحیتهای عمومی داوطلبان متقاضی ورود به دانشگاه فرهنگیان و شهید رجایی مبلغ ٤۵٩ هزار تومان در نظر گرفته شده است. از آنجا که ماهیت و فرآیند مصاحبه عمومی و بررسی صلاحیتهای عمومی متقاضیان استخدام یکسان است، تفاوتهای نزدیک به سه برابری این مبلغ با مبلغ دریافتی از متقاضیان استخدام در آموزشوپرورش نشان از عدالتمحور نبودن و عدم حاکمیت یک الگو و ساختار شفاف در بودجه آموزشوپرورش است. برای برگزاری آزمون اعزام به خارج فرهنگیان شامل بررسی صلاحیت عمومی و سلامت پزشکی نیز تعرفه ۵٦٠ هزار تومان پیشبینی شده که حدود یک ششم تعرفه در نظر گرفته شده برای متقاضیان استخدام است. مصداق دیگری که نشانگر ناعدالتی و ضعف اساسی در ساختار و فرآیند تدوین بودجه آموزشوپرورش است، مقایسه تعریف «جذب و گزینش اعضای هیئت علمی دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی» در وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و وزارت بهداشت، درمان و آموزش و پزشکی با تعرفه دریافتی از متقاضیان استخدام در وزارت آموزشوپرورش است. وزارت علوم و بهداشت برای جذب و گزینش هر عضو هیئت علمی ٧٠۵ هزار تومان پیشبینی کردهاند، اما وزارت آموزشوپرورش برای بررسی صلاحیت عمومی و سلامت پزشکی هر داوطلب 1.450.000 تومان و برای ارزیابی تکمیلی نیز 1.400.000 تومان تعرفه در نظر گرفته است. پرداخت حدود ٤ برابر بیشتر تعرفه در نظر گرفته شده برای هر داوطلب استخدام در آموزشوپرورش در مقایسه با وزارت علوم و بهداشت، علاوه بر این که مبین ناعدالتی و ضعف ساختاری بودجه کل کشور است، نشانگر ضعف و ناکارآمدی مدیران آموزشوپرورش در رعایت حقوق قانونی معلمان و متقاضیان ورود به حرفه معلمی است.
نداشتن الگو و قاعده شفاف، اشکال دیرینه بودجه آموزشوپرورش
حذف برخی از ردیفها در لایحه ١٤٠۵ نسبت به قانون بودجه سال ١٤٠٤ و سالهای قبل نشان میدهد، بودجه آموزشوپرورش از یک قاعده، نظم و الگوی مشخص تبعیت نمیکند. در لایحه ١٤٠۵ ردیفهای ١٧۵٠٢ مربوط به دبیرخانه شورای عالی آموزشوپرورش، ردیف ١٢٧۵١٢ مربوط به سازمان مدارس غیردولتی، ردیف ١٢٧۵٩٧ مربوط به سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک، ردیف ١٢٨٠٠٠ مربوط به نهضت سوادآموزی و ردیف ١٢٧٨۵٠ مربوط به پژوهشگاه مطالعات آموزشوپرورش در ردیف دستگاهها اصلی/اجرایی حذف شده، یا با ردیفهای دیگر ادغام شدهاند. بدیهی است این اقدام در صورتی موجه و قاعدهمند است که در ساختار سازمانی و اساسنامه یا مأموریت این سازمانها تغییری ایجاد شده باشد.
در لایحه بودجه، اعتبارات هزینه عمومی سازمان آموزشوپرورش استثنایی ٣۵ درصد و سازمان پژوهش حدود ٧١ درصد رشد داشتهاند. درحالیکه اعتبارات هزینهای ادارات کل آموزشوپرورش استانها ٢۵/٦ درصد رشد داشته است. این تفاوت در میزان رشد اعتبارات صرفا در حالتی قابل دفاع است که تغییری در اسناد بالادستی، برنامهها و تکالیف قانونی این سازمانها ایجاد شده باشد. مقایسه اعتبار هزینه عمومی پنج هزار و ٤٩٢ هزار میلیارد تومان سازمان پژوهش و سه هزار و 500 میلیارد تومانی دانشگاه فرهنگیان در کنار وظایف و مأموریتهای آنها نشان میدهد که ساختار بودجه دستگاههای تابع وزارت آموزشوپرورش از یک قاعده و چارچوب شفاف تبعیت نمیکند.
ابهام در میزان رشد بودجه ردیفهای اصلی
بدیهی است تا زمانی که ساختار بودجه آموزشوپرورش مبتنی بر برنامهها و شاخصهای شفاف نباشد، کلیات و اعداد و ارقام کلان بودجه پیشنهادی غیرقابل دفاع میشوند و عموما در فرآیند تصویب بهشدت کاهش مییابند. با مقایسه رشد نسبتا زیاد اعتبارات هزینه عمومی برخی ردیفها (سازمان پژوهش و سازمان استثنایی) در مقایسه با رشد اندک برخی ردیفهای دیگر (دانشگاه فرهنگیان، فعالیتهای پرورشی) میتوان گفت یک رویکرد منسجم، یکپارچه و برنامه محور و با رویکرد تقویت و توسعه متناسب در کار نیست و در عوض رویکرد «تقویت نقطهای و تضعیف کلی» بر کل بودجه حاکم شده است. در چنین رویکردی هر سازمانی بیتوجه به تقویت و توسعه یکپارچه، بسته بهقدرت استدلال، توان ایجاد شفافیت در اعداد و ارقام بودجه و قدرت چانهزنی اعتباراتی را به سازمان خود اختصاص میدهد.
تخصیص اعتبار تملک داراییهای سرمایهای از منابع دولتی به سازمان ملی پرورش استعدادهای درخشان، که از سال ١٤٠٢ تا ١٤٠۵ تقریبا ٤ برابر شده و از مبلع ٤ میلیارد ریال به ١۵ میلیارد ریال افزایش یافته است. دراینخصوص باید توجه داشت که مدارس استعدادهای درخشان دارای بهترین ساختمانها و بیشترین امکانات هستند که تجهیزات آنها نیز توسط سازمان نوسازی مدارس تأمین میشود، تخصیص اعتبار تملک مجزا به این سازمان در کنار برخی مدارس عادی دولتی که حداقلهای یک مدرسه را ندارند، مصداق ناعدالتی در توزیع منابع دولتی است.
مطابق مصوبه نادرست و مغایر با قانون اساسی هیئت امناء سمپاد، مدارس این سازمان از دانشآموزان شهریهای معادل نصف شهریه مدارس غیردولتی دریافت میکنند، این مبالغ درآمد اختصاصی این سازمان محسوب میشوند. در لایحه بودجه این سازمان، رقم ٨٨٠ میلیارد ریال بهعنوان اعتبار اختصاصی درج شده است. باتوجهبه تعداد دانشآموزان این مدارس، به نظر میرسد عدد درج شده در لایحه بودجه تناسبی با شهریههای دریافتی ندارد، لذا در راستای شفافیت و ساختارمندی بودجه ضرورت دارد، تناسب این عدد با شهریههای دریافتی در بخشی از بودجه درج گردد.
اعتبار٧ همتی ارتقاء رتبه معلمان در بودجه ١٤٠۵ و ابهام در کفایت و تناسب آن
در ردیف ١٩٠-۵۵٠٠٠٠ جدول (٩) مبلغ ٧ هزار میلیارد تومان اعتبار با عنوان «اعتبار افزایش رتبههای جدید در اجرای قانون رتبهبندی معلمان» در نظر گرفته شده است. مطابق قانون رتبهبندی معلمان، تاریخ اجرای قانون مزبور اول مهرماه ١٤٠٠ است و تمام کسانی که اول مهرماه ١٤٠٠ واجد دریافت رتبه شدهاند، در صورت کسب امتیازات لازم در اول مهرماه ١٤٠۵ شرایط ارتقاء رتبه را خواهند داشت. مطابق قانون، میزان افزایش حقوق و مزایا در رتبههای کمتر از دانشیار معلم از هر رتبه به رتبه بالاتر ١٠درصد و در ارتقاء از دانشیار به استاد ١۵ درصد است. اگر میانگین درصد افزایش حقوق ناشی از ارتقاء رتبه همه مشمولان ارتقاء رتبه را ١٠ درصد و میانگین حقوق و مزایای مبنای محاسبه فوقالعاده رتبهبندی را ١۵ میلیون تومان و تعداد مشمولان ارتقاء رتبه را ٧٠٠ هزار نفر در نظر بگیریم، میزان اعتبار مورد نیاز برای اجرای قانون از اول مهر ١٤٠۵ رقم ٦/٣٠٠ میلیارد تومان است. اگر کاهش یکساله زمان توقف در رتبه معلمان شاغل در دوره ابتدايی، مدارس استثنايی، مناطق محروم، مرزی و عشایری را مطابق ماده (۵) قانون در نظر بگیریم. آنگاه از ٧٠٠ هزار نفر معلم مشمول ارتقاء رتبه، ٤٠٠ هزار نفر آنها واجد ارتقاء رتبه از 1405.01.01خواهند شد که باید رقم ٣/٦٠٠ میلیارد تومان دیگر به رقم ٦/٣٠٠ میلیارد تومان افزود و اعتبار مورد نیاز برای ارتقاء رتبه معلمان مطابق قانون در سال ١٤٠۵ رقمی معادل ٩/٩٠٠ میلیارد تومان میشود.
جای خالی اعتبارات لازم برای برقراری فوقالعاده
در تبصره (٢) ماده (٦) قانون رتبهبندی، دولت مکلف شده همه امتیازات و درصدهای موضوع فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری را برابر سایر کارکنان دولت، به مشمولان این قانون اختصاص دهد. اما با وجود گذشت سه سال از این تکلیف قانونی، معلمان همچنان کمتر از کارکنان دولت از این امتیازات بهرهمند هستند و در لایحه بودجه ١٤٠۵ نیز اعتبار مشخصی برای آن پیشبینی نشده است. باتوجهبه در نظر نگرفتن اعتبار لازم، برقراری فوقالعاده ویژه معلمان برابر با سایر کارکنان دولت در سال ١٤٠۵ نیز امکان تحقق اندکی دارد.
برای برونرفت از این وضعیت چه باید کرد؟
-آموزشوپرورش با استفاده از صاحبنظران و خبرگان یک الگوی شفاف برای تنظیم و تدوین بودجه تفصیلی خود و تمام سازمانها و دستگاههای وابسته بر اساس آمارها و برآوردهای دقیق (جمعیت دانشآموزی، هزینههای واقعی برای تحصیل باکیفیت هر دانشآموز، میزان پرداختی به معلم، تعداد معلم و...) تدوین و به تصویب مجلس برساند.
- ستاد آموزشوپرورش بر مبنای برنامههای توسعه و پیشرفت کشور، حداکثر طی سه ماه برنامه راهبردی خود را در افق برنامه توسعه کشور تدوین و در هیئت وزیران تصویب و منتشر نماید.
-تمام سازمانها و دستگاههای وابسته بر مبنای برنامه راهبردی وزارت آموزشوپرورش، برنامه راهبردی خود را حداکثر طی دو ماه تدوین و ابلاغ نمایند.
ستاد وزارت آموزشوپرورش و سازمانها و دستگاهها تابعه برنامههای یکساله (عملیاتی) خود با درج شاخصهای دقیق تدوین و حداقل 6 ماه قبل از زمان اجرا منتشر نمایند.
لایحه بودجه تفصیلی وزارتخانه و هر یک از سازمانها مبتنی بر برنامه یکساله آنها همزمان با ارسال به سازمان برنامه وو بودجه منتشر شود و امکان نقد و بررسی آنها برای کنشگران و صاحبنظران فراهم گردد.
تیتر خبرها
تیترهای روزنامه
-
اروپا با صدور قطعنامه دنبالهروی آمریکا را ادامه میدهد
-
تبعیت اروپا از آمریکا به اسقاط قدرتشان منجر خواهد شد
-
تداوم ایرانستیزی اروپا
-
جنگ آب و آتش
-
آزادی اسرا از اولویتهای ماست
-
دادهمحوری در خدمت عدالت مالیاتی
-
نفسهای آخر ایدهآلیسم بینالمللی
-
آیا دولت فدرال آمریکا دوباره تعطیل می شود؟
-
نسل گمشده در غزه
-
جای خالی عدالت در بودجه آموزش
