چگونه می‌توان دخل‌وخرج دولت را کارآمد کرد؟
حرکت به سمت بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد
گروه اقتصادی
بودجه‌ریزی، ستون فقرات نظام اقتصادی کشور است و کیفیت تنظیم و تخصیص آن می‌تواند مسیر رشد، عدالت و کارآمدی بخش اداری و اقتصاد کلان را تعیین کند. طی سال‌های گذشته، یکی از مهم‌ترین انتقادات کارشناسان و نمایندگان مجلس نسبت به نظام بودجه‌ریزی، غیرواقعی بودن ارقام، تمرکزگرایی شدید و نبود شاخص‌های عملکردی در تخصیص منابع بوده است. در همین چارچوب به‌تازگی حمید پورمحمدی، رئیس سازمان برنامه‌وبودجه کشور، در اظهارات خود از حرکت دولت به سمت نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد خبر داده و این اصلاح را یکی از محورهای اصلی برنامه هفتم توسعه و بودجه ۱۴۰۵ دانسته است. به گفته او، نظام جدید بودجه‌ریزی باید به‌گونه‌ای طراحی شود که هر دستگاه اجرایی، متناسب با خروجی‌های واقعی و اهداف عملکردی خود، منابع مالی دریافت کند. درواقع، دیگر قرار نیست بودجه دستگاه‌ها تنها بر اساس چانه‌زنی‌ها یا سابقه تخصیص سال قبل تعیین شود، بلکه ملاک اصلی تخصیص منابع، میزان تحقق اهداف و بهره‌وری عملکردی خواهد بود. در این خصوص شایان‌ذکر است تا بگوییم که به‌طور کل نظام سنتی بودجه‌ریزی در کشور سال‌هاست با الگوی درآمد و هزینه اداره می‌شود و این رویکرد گاه باعث رشد هزینه‌های جاری، گسترش بخش‌های ناکارآمد و کاهش انگیزه برای صرفه‌جویی شده است. به همین خاطر است که دستگاه‌ها هرسال تلاش می‌کنند تا ردیف بودجه خود را افزایش دهند، بدون آنکه الزامی برای ارائه گزارش عملکرد واقعی داشته باشند. نتیجه چنین روندی انباشت هزینه‌های غیرضرور، دوباره‌کاری و افزایش هزینه‌های دولت تا چند برابر بخش خصوصی در برخی خدمات است. رئیس سازمان برنامه‌وبودجه با اشاره به همین مسئله تأکید کرده است: در حال حاضر برخی کالاها و خدماتی که دولت تولید یا ارائه می‌کند، تا دو تا سه برابر گران‌تر از بخش خصوصی تمام می‌شود. در نظام جدید، این‌گونه فعالیت‌ها می‌تواند به بخش خصوصی واگذار شود تا بهره‌وری افزایش یابد و هزینه‌ها کاهش پیدا کند. این سخن، درواقع تأییدی بر لزوم اصلاح ساختار دولت و واگذاری فعالیت‌های غیرضروری به بخش خصوصی است؛ مسیری که بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته با تکیه‌بر بودجه‌ریزی عملکردی پیموده‌اند. گفتنی است که اصلاح ساختار بودجه‌ریزی در اسناد بالادستی همچون سیاست‌های کلی نظام و برنامه‌های توسعه نیز بارها مورد تأکید قرارگرفته است اما اجرای واقعی آن همواره با موانعی مواجه بوده است. در مدل جدید مطابق با اظهارات اخیر رئیس سازمان برنامه‌وبودجه هر وزارتخانه باید برنامه سالانه خود را با اهداف کمی و قابل‌سنجش تدوین کرده و هزینه هر واحد خدمت را مشخص سازد. برای نمونه، وزارت علوم موظف است هزینه جذب و آموزش هر دانشجو را به تفکیک مقطع و منطقه اعلام کند تا تخصیص بودجه بر مبنای همان اطلاعات انجام گیرد. این تغییر، تحولی بنیادین در نظام بودجه‌ریزی است، چراکه دستگاه‌ها را از حالت مصرف‌کننده منابع به نهادهای پاسخ‌گو و نتیجه محور تبدیل می‌کند. همچنین این روند موجب می‌شود تا نظام ارزیابی عملکرد مدیران دولتی نیز دقیق‌تر شود؛ به‌گونه‌ای که تخصیص منابع به‌صورت مستقیم با میزان تحقق اهداف سنجیده شود.
کاهش هزینه‌ها و افزایش بهره‌وری
یکی از مهم‌ترین مزایای نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، کاهش هزینه‌های دولت و افزایش بهره‌وری است. در این نظام، تخصیص اعتبارات تنها در قبال تحقق عملکرد واقعی صورت می‌گیرد و بنابراین هرگونه هزینه اضافی یا انحراف از هدف، بلافاصله قابل‌شناسایی خواهد بود. از سوی دیگر، چون دستگاه‌ها درازای کارآمدی بیشتر پاداش دریافت می‌کنند، انگیزه درونی برای صرفه‌جویی و اصلاح فرآیندها افزایش می‌یابد. کارشناسان معتقدند اگر این الگو به‌درستی اجرا شود، می‌تواند سالانه ده‌ها هزار میلیارد تومان صرفه‌جویی واقعی در بودجه عمومی کشور ایجاد کند چراکه اکنون بخش قابل‌توجهی از اعتبارات صرف هزینه‌های جاری نظیر تکرار ساختارها، نیروی انسانی مازاد، یا پروژه‌های نیمه‌تمام می‌شود. درحالی‌که با بودجه‌ریزی جدید، هر ریال از بودجه در خدمت هدفی مشخص قرار می‌گیرد.
پیوند بودجه و عدالت منطقه‌ای
از دیگر دستاوردهای اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، تمرکززدایی مالی و توجه بیشتر به ظرفیت‌های محلی است. در نظام سنتی، بودجه دستگاه‌ها در تهران تعیین و به‌صورت یکسان به سراسر کشور تخصیص می‌یافت. اما در الگوی جدید، استان‌ها می‌توانند بر اساس عملکرد واقعی خود در حوزه تولید، اشتغال و خدمات عمومی، از بودجه بیشتری بهره‌مند شوند. این رویکرد، ضمن تقویت عدالت سرزمینی، رقابتی سازنده میان استان‌ها ایجاد می‌کند تا هر منطقه برای جذب بودجه بیشتر، بهره‌وری خود را افزایش دهد.
موفقیت نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد درگرو اصلاح فرهنگ‌سازمانی
باوجود مزایای متعدد، اجرای نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد تنها با تغییر فرم‌ها و جدول‌ها ممکن نیست، بلکه نیازمند تحول در فرهنگ مدیریتی کشور است. یعنی مدیران باید از نگاه هزینه‌محور و کوتاه‌مدت فاصله گرفته و به مدیریت بهره‌ور و نتیجه‌گرا روی آورند. به گفته رئیس سازمان برنامه‌وبودجه تحقق این اصلاح ساختاری نیازمند همکاری همه دستگاه‌ها و بازنگری در نظامات برنامه‌ریزی، گزارش‌دهی و تخصیص منابع است. این جمله به‌روشنی نشان می‌دهد که دولت به دنبال تغییر در رفتار و سازوکار دستگاه‌ها است و تنها درصدد بازآرایی ظاهری بودجه نیست.
تجربه جهانی در بودجه‌ریزی عملکردی
تجربه کشورهای موفق مانند کره جنوبی، مالزی و ترکیه نشان می‌دهد که اجرای نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، می‌تواند همزمان پیچیدگی‌های اداری را کاهش دهد و بهره‌وری بخش عمومی را افزایش دهد. در این کشورها، دستگاه‌ها موظف‌اند گزارش دقیق عملکرد سالانه خود را ارائه کنند و هر هزینه‌ای که فاقد بازده اقتصادی باشد، حذف می‌شود. گفتنی است که در شرایط کنونی الگوی ترکیه برای کشورمان بسیار قابل‌توجه است چراکه ترکیه با اصلاح ساختار بودجه، توانست هزینه‌های جاری دولت را تا ۲۰ درصد کاهش دهد و بخش عمده منابع را به پروژه‌های زیرساختی و تولیدی اختصاص دهد.
پیوند بودجه با دولت هوشمند
اجرای موفق بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، نیازمند زیرساخت‌های داده‌ای و سامانه‌های نظارتی دقیق است. خوشبختانه طی سال‌های اخیر، سازمان برنامه‌وبودجه با همکاری وزارت اقتصاد، اقدام به طراحی سامانه یکپارچه بودجه‌ریزی کرده است تا اطلاعات هزینه و عملکرد همه دستگاه‌ها به‌صورت برخط در دسترس باشد. این تحول دیجیتال، گامی مهم در جهت شفافیت مالی است چراکه در این نظام، تخصیص منابع به‌صورت دقیق قابل‌ردیابی است و هر دستگاه باید مستندات عملکرد خود را ارائه کند. مجلس شورای اسلامی نیز نقش کلیدی در تحقق این نظام دارد. نمایندگان مجلس طی بررسی برنامه هفتم توسعه، بارها تأکید کرده‌اند که باید نظارت پارلمان بر بودجه عملکردی تقویت شود. در این چارچوب، کمیسیون برنامه‌وبودجه مأمور شده تا شاخص‌های سنجش عملکرد دستگاه‌ها را با همکاری دیوان محاسبات تدوین کند تا نظارت‌ها دقیق‌تر و اثربخش‌تر باشد. برخی کارشناسان معتقدند اگر مجلس بتواند در فرآیند بودجه‌نویسی بر اساس عملکرد ورود جدی داشته باشد، بسیاری ازهزینه‌های اضافی کاهش خواهد یافت.
سخن پایانی
در شرایطی که کشور نیازمند رشد اقتصادی پایدار، مهار تورم و افزایش بهره‌وری است، اصلاح سازوکار بودجه‌ریزی می‌تواند نقطه عطفی در تحول اقتصادی کشور باشد. با بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، نه‌تنها منابع محدود کشور به سمت اولویت‌های واقعی هدایت می‌شود، بلکه دستگاه‌ها نیز موظف می‌شوند کارآمدتر و پاسخ‌گوتر عمل کنند. این اقدام در صورت پشتیبانی و همراهی مدیران اجرایی، می‌تواند به‌تدریج وابستگی بودجه به نفت را کاهش دهد و ساختار مالی کشور را به سمت تعادل و شفافیت سوق دهد. درنهایت، اصلاح نظام بودجه‌ریزی تنها یک اقدام اداری نیست، بلکه گامی راهبردی برای انضباط مالی و تحقق عدالت اقتصادی است. اگر این اصلاح با اراده جدی دولت و نظارت دقیق مجلس پیش برود، می‌توان امید داشت که بودجه کشور از یک سند حسابداری سالانه به نقشه واقعی پیشرفت و کارآمدی اقتصادی تبدیل شود.
بودجه‌ریزی، ستون فقرات نظام اقتصادی کشور است و کیفیت تنظیم و تخصیص آن می‌تواند مسیر رشد، عدالت و کارآمدی بخش اداری و اقتصاد کلان را تعیین کند. طی سال‌های گذشته، یکی از مهم‌ترین انتقادات کارشناسان و نمایندگان مجلس نسبت به نظام بودجه‌ریزی، غیرواقعی بودن ارقام، تمرکزگرایی شدید و نبود شاخص‌های عملکردی در تخصیص منابع بوده است. در همین چارچوب به‌تازگی حمید پورمحمدی، رئیس سازمان برنامه‌وبودجه کشور، در اظهارات خود از حرکت دولت به سمت نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد خبر داده و این اصلاح را یکی از محورهای اصلی برنامه هفتم توسعه و بودجه ۱۴۰۵ دانسته است. به گفته او، نظام جدید بودجه‌ریزی باید به‌گونه‌ای طراحی شود که هر دستگاه اجرایی، متناسب با خروجی‌های واقعی و اهداف عملکردی خود، منابع مالی دریافت کند. درواقع، دیگر قرار نیست بودجه دستگاه‌ها تنها بر اساس چانه‌زنی‌ها یا سابقه تخصیص سال قبل تعیین شود، بلکه ملاک اصلی تخصیص منابع، میزان تحقق اهداف و بهره‌وری عملکردی خواهد بود. در این خصوص شایان‌ذکر است تا بگوییم که به‌طور کل نظام سنتی بودجه‌ریزی در کشور سال‌هاست با الگوی درآمد و هزینه اداره می‌شود و این رویکرد گاه باعث رشد هزینه‌های جاری، گسترش بخش‌های ناکارآمد و کاهش انگیزه برای صرفه‌جویی شده است. به همین خاطر است که دستگاه‌ها هرسال تلاش می‌کنند تا ردیف بودجه خود را افزایش دهند، بدون آنکه الزامی برای ارائه گزارش عملکرد واقعی داشته باشند. نتیجه چنین روندی انباشت هزینه‌های غیرضرور، دوباره‌کاری و افزایش هزینه‌های دولت تا چند برابر بخش خصوصی در برخی خدمات است. رئیس سازمان برنامه‌وبودجه با اشاره به همین مسئله تأکید کرده است: در حال حاضر برخی کالاها و خدماتی که دولت تولید یا ارائه می‌کند، تا دو تا سه برابر گران‌تر از بخش خصوصی تمام می‌شود. در نظام جدید، این‌گونه فعالیت‌ها می‌تواند به بخش خصوصی واگذار شود تا بهره‌وری افزایش یابد و هزینه‌ها کاهش پیدا کند. این سخن، درواقع تأییدی بر لزوم اصلاح ساختار دولت و واگذاری فعالیت‌های غیرضروری به بخش خصوصی است؛ مسیری که بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته با تکیه‌بر بودجه‌ریزی عملکردی پیموده‌اند. گفتنی است که اصلاح ساختار بودجه‌ریزی در اسناد بالادستی همچون سیاست‌های کلی نظام و برنامه‌های توسعه نیز بارها مورد تأکید قرارگرفته است اما اجرای واقعی آن همواره با موانعی مواجه بوده است. در مدل جدید مطابق با اظهارات اخیر رئیس سازمان برنامه‌وبودجه هر وزارتخانه باید برنامه سالانه خود را با اهداف کمی و قابل‌سنجش تدوین کرده و هزینه هر واحد خدمت را مشخص سازد. برای نمونه، وزارت علوم موظف است هزینه جذب و آموزش هر دانشجو را به تفکیک مقطع و منطقه اعلام کند تا تخصیص بودجه بر مبنای همان اطلاعات انجام گیرد. این تغییر، تحولی بنیادین در نظام بودجه‌ریزی است، چراکه دستگاه‌ها را از حالت مصرف‌کننده منابع به نهادهای پاسخ‌گو و نتیجه محور تبدیل می‌کند. همچنین این روند موجب می‌شود تا نظام ارزیابی عملکرد مدیران دولتی نیز دقیق‌تر شود؛ به‌گونه‌ای که تخصیص منابع به‌صورت مستقیم با میزان تحقق اهداف سنجیده شود.
کاهش هزینه‌ها و افزایش بهره‌وری
یکی از مهم‌ترین مزایای نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، کاهش هزینه‌های دولت و افزایش بهره‌وری است. در این نظام، تخصیص اعتبارات تنها در قبال تحقق عملکرد واقعی صورت می‌گیرد و بنابراین هرگونه هزینه اضافی یا انحراف از هدف، بلافاصله قابل‌شناسایی خواهد بود. از سوی دیگر، چون دستگاه‌ها درازای کارآمدی بیشتر پاداش دریافت می‌کنند، انگیزه درونی برای صرفه‌جویی و اصلاح فرآیندها افزایش می‌یابد. کارشناسان معتقدند اگر این الگو به‌درستی اجرا شود، می‌تواند سالانه ده‌ها هزار میلیارد تومان صرفه‌جویی واقعی در بودجه عمومی کشور ایجاد کند چراکه اکنون بخش قابل‌توجهی از اعتبارات صرف هزینه‌های جاری نظیر تکرار ساختارها، نیروی انسانی مازاد، یا پروژه‌های نیمه‌تمام می‌شود. درحالی‌که با بودجه‌ریزی جدید، هر ریال از بودجه در خدمت هدفی مشخص قرار می‌گیرد.
پیوند بودجه و عدالت منطقه‌ای
از دیگر دستاوردهای اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، تمرکززدایی مالی و توجه بیشتر به ظرفیت‌های محلی است. در نظام سنتی، بودجه دستگاه‌ها در تهران تعیین و به‌صورت یکسان به سراسر کشور تخصیص می‌یافت. اما در الگوی جدید، استان‌ها می‌توانند بر اساس عملکرد واقعی خود در حوزه تولید، اشتغال و خدمات عمومی، از بودجه بیشتری بهره‌مند شوند. این رویکرد، ضمن تقویت عدالت سرزمینی، رقابتی سازنده میان استان‌ها ایجاد می‌کند تا هر منطقه برای جذب بودجه بیشتر، بهره‌وری خود را افزایش دهد.
موفقیت نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد درگرو اصلاح فرهنگ‌سازمانی
باوجود مزایای متعدد، اجرای نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد تنها با تغییر فرم‌ها و جدول‌ها ممکن نیست، بلکه نیازمند تحول در فرهنگ مدیریتی کشور است. یعنی مدیران باید از نگاه هزینه‌محور و کوتاه‌مدت فاصله گرفته و به مدیریت بهره‌ور و نتیجه‌گرا روی آورند. به گفته رئیس سازمان برنامه‌وبودجه تحقق این اصلاح ساختاری نیازمند همکاری همه دستگاه‌ها و بازنگری در نظامات برنامه‌ریزی، گزارش‌دهی و تخصیص منابع است. این جمله به‌روشنی نشان می‌دهد که دولت به دنبال تغییر در رفتار و سازوکار دستگاه‌ها است و تنها درصدد بازآرایی ظاهری بودجه نیست.
تجربه جهانی در بودجه‌ریزی عملکردی
تجربه کشورهای موفق مانند کره جنوبی، مالزی و ترکیه نشان می‌دهد که اجرای نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، می‌تواند همزمان پیچیدگی‌های اداری را کاهش دهد و بهره‌وری بخش عمومی را افزایش دهد. در این کشورها، دستگاه‌ها موظف‌اند گزارش دقیق عملکرد سالانه خود را ارائه کنند و هر هزینه‌ای که فاقد بازده اقتصادی باشد، حذف می‌شود. گفتنی است که در شرایط کنونی الگوی ترکیه برای کشورمان بسیار قابل‌توجه است چراکه ترکیه با اصلاح ساختار بودجه، توانست هزینه‌های جاری دولت را تا ۲۰ درصد کاهش دهد و بخش عمده منابع را به پروژه‌های زیرساختی و تولیدی اختصاص دهد.
پیوند بودجه با دولت هوشمند
اجرای موفق بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، نیازمند زیرساخت‌های داده‌ای و سامانه‌های نظارتی دقیق است. خوشبختانه طی سال‌های اخیر، سازمان برنامه‌وبودجه با همکاری وزارت اقتصاد، اقدام به طراحی سامانه یکپارچه بودجه‌ریزی کرده است تا اطلاعات هزینه و عملکرد همه دستگاه‌ها به‌صورت برخط در دسترس باشد. این تحول دیجیتال، گامی مهم در جهت شفافیت مالی است چراکه در این نظام، تخصیص منابع به‌صورت دقیق قابل‌ردیابی است و هر دستگاه باید مستندات عملکرد خود را ارائه کند. مجلس شورای اسلامی نیز نقش کلیدی در تحقق این نظام دارد. نمایندگان مجلس طی بررسی برنامه هفتم توسعه، بارها تأکید کرده‌اند که باید نظارت پارلمان بر بودجه عملکردی تقویت شود. در این چارچوب، کمیسیون برنامه‌وبودجه مأمور شده تا شاخص‌های سنجش عملکرد دستگاه‌ها را با همکاری دیوان محاسبات تدوین کند تا نظارت‌ها دقیق‌تر و اثربخش‌تر باشد. برخی کارشناسان معتقدند اگر مجلس بتواند در فرآیند بودجه‌نویسی بر اساس عملکرد ورود جدی داشته باشد، بسیاری ازهزینه‌های اضافی کاهش خواهد یافت.
سخن پایانی
در شرایطی که کشور نیازمند رشد اقتصادی پایدار، مهار تورم و افزایش بهره‌وری است، اصلاح سازوکار بودجه‌ریزی می‌تواند نقطه عطفی در تحول اقتصادی کشور باشد. با بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، نه‌تنها منابع محدود کشور به سمت اولویت‌های واقعی هدایت می‌شود، بلکه دستگاه‌ها نیز موظف می‌شوند کارآمدتر و پاسخ‌گوتر عمل کنند. این اقدام در صورت پشتیبانی و همراهی مدیران اجرایی، می‌تواند به‌تدریج وابستگی بودجه به نفت را کاهش دهد و ساختار مالی کشور را به سمت تعادل و شفافیت سوق دهد. درنهایت، اصلاح نظام بودجه‌ریزی تنها یک اقدام اداری نیست، بلکه گامی راهبردی برای انضباط مالی و تحقق عدالت اقتصادی است. اگر این اصلاح با اراده جدی دولت و نظارت دقیق مجلس پیش برود، می‌توان امید داشت که بودجه کشور از یک سند حسابداری سالانه به نقشه واقعی پیشرفت و کارآمدی اقتصادی تبدیل شود.
تیتر خبرها
تیترهای روزنامه
-
تلاش اروپا برای فعالسازی اسنپبک بیثمر ماند
-
اظهارنظر غرب درباره برجام اقدامی خصمانه تلقی می‌شود
-
کامبک حقوقی ایران علیه غرب
-
صلحی که در جهان سلطه معنا ندارد
-
تلآویو با کلکسیون شکست مواجه است
-
خیزش علیه دیکتاتوری در آمریکا
-
حرکت به سمت بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد
-
بنبست یکجانبهگرایی واشنگتن
-
هزارتوی والاستریت
-
بارورسازی ابرها معجزه نمیکند
